Государственная целостность РФ

Данный принцип означает, что Российская Федерация - цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государственные образования, которые не имеют права выхода из состава Федерации.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов; осуществляет территориальное верховенство; обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; единое гражданство. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Единство системы государственной власти

Этот принцип тесно связан с государственной целостностью и ею обусловлен. Целостная, но в то же время федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

В РФ государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент РФ, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.

Конституция РФ определяет:

• - перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;
• - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;
• - Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов - предметам совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

Разграничение компетенции базируется на добровольном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а, следовательно, и на ограничении субъектов в правах.

Введение

Глава I. Методологические основы исследования целостности Российского государства 24

2. Генетические корни и историческое развитие теории и практики государственной целостности России 51

Глава II. Типы государственной целостности и их конституционное регулирование в Российской Федерации 76

1. Единство государственной власти как основа целостности государства и ее конституционное - регулирование в Российской Федерации 76

2. Диалектика территориального и национального факторов в организации Российского государства: становление, проблемы и перспективы 96

3. Целостность Российского государства как условие стабильности международного правопорядка 120

Глава III. Конституционные механизмы обеспечения целостности Российской Федерации: институциональные и функциональные основы 139

1. Президент Российской Федерации и обеспечение целостности государства: принципы и основные направления деятельности 139

2. Федеральное Собрание РФ и правовые гарантии государственной целостности России 161

3. Исполнительная власть в механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации 178

4. Местное самоуправление и государственная власть: диалектика взаимодействия в обеспечении государственной целостности Российской Федерации 202

5. Конституционный Суд в системе гарантий целостности Российской Федерации 222

Глава IV. Конституционные основы федерального вмешательства в Российской Федерации: содержание и условия осуществления 245

1. Федеральное вмешательство в механизме государственной целостности Российской Федерации 245

2. Конституционные критерии правомерности федерального вмешательства: условия и пределы 269

Заключение 308

Список литературы 322

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Разработка проблемы целостности государства во всем многообразии ее аспектов имеет важное теоретическое и практическое значение, обусловленное тем, что наукой конституционного права до настоящего времени окончательно не выработана теория государственной целостности России, а государственно-правовая практика не оснащена адекватным инструментарием. Между тем это проблема аккумулирует в себе целый комплекс вопросов, которые требуют доктринальных ответов и практических решений. Речь, с одной стороны, идет об обеспечении безопасности и территориальной целостности страны; соотношении суверенитета государства и его федералистских начал; соблюдении и обеспечении субъектами Федерации общефедерального стандарта прав человека и гражданина; принятии на федеральном уровне комплекса законодательных актов, формулирующих механизм целостности государства; роли институтов публичной власти в реализации интегративных свойств государства и общенационального единства; эффективности современных конституционных гарантий обеспечения государственной целостности; становлении, развитии и функционировании институтов гражданского общества в Российской Федерации как необходимом условии цивилизационного процесса; рационализации самой организации публичной власти и отношений между Федерацией и ее субъектами; взаимной конституционной ответственности центра и регионов; стабильности международно-правовых институтов и межгосударственных отношений России как субъекта международного права.

С другой стороны, объективные формационные преобразования в России и мире, процессы глобализации и обусловленные ею новые вызовы времени ставят перед властью проблему формирования надежных гарантий сохранения России как единого в конституционном и международно-правовом отношениях субъекта национальной и мировой политики и правопорядка.

В связи с этим обращение к категории целостности государства как институту конституционного права позволяет выявить не только логические схемы объяснения Российской Федерации как целостной системы, но и вычленить уровни интеграции субъектов Федерации и Федерации в целом, иерархию этих уровней, место и функциональную роль государства и субъектов, его составляющих, закономерности и тенденции стабильного и устойчивого развития отечественной государственности.

Сама постановка проблемы целостности государства всегда связана с анализом исходных посылок, которые в значительной мере формируют методологию ее познания; обозначают критерии и механизмы, обеспечивающие фактическую целостность государства; объясняют существование целого комплекса важных для познания государства принципов, а именно: неделимости, невозможности существования его частей друг без друга, приоритета государства как целостной системы над его субъектами и ее агрегативных свойствах, выявлении определенной структуры, типа связей, способов взаимодействия, функционирования и их роли и значения в обеспечении государственной целостности.

Несовершенство государственной структуры Российской Федерации привело к тому, что перед федеральной властью встал вопрос о реформировании ее территориального устройства, сохранении страны как единого и целостного государства с учетом интересов многонационального состава населения. Однако и сегодня остаются неурегулированными некоторые проблемы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти на федеральном уровне; не до конца решен вопрос о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации; не преодолен существующий негативный потенциал регионализма, замешанного на этнических проблемах. Все это ослабляет единство государства и создает угрозу его целостности. Говоря о надежных правовых гарантиях основ конституционного строя Российской Федерации, следует также отметить, что теория конституционализма делает лишь первые шаги в изучении местного самоуправления в контексте выявления его роли в механизме обеспечения целостности государства.

Таким образом, спустя 10 лет после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., продолжает оставаться актуальной разработка многих звеньев цепи конституционализма, которые могли бы наполнить конституционную модель организации и функционирования Российского государства реальным содержанием.

Важен международно-правовой аспект проблемы. Взяв на себя определенные обязательства по соблюдению принципов и норм международного права, Россия сегодня является неотъемлемой частью мирового сообщества, а ее правовая система - частью мирового правопорядка. Речь идет не только о соблюдении ее международных обязательств, но и о соблюдении прав и интересов самой Российской Федерации.

Следует иметь в виду и то, что единство конституционного пространства и его сочетание с федеративным устройством государства, территориальная и государственная целостность России и интегративные начала государственного строительства, принципы взаимоотношений различных уровней единой федеральной системы власти, а также обеспечение равноправия субъектов Федерации, общефедерального стандарта прав человека и механизм федеральной интервенции составляют основу практической деятельности органов государственной власти. В связи с этим анализ данной деятельности и выработка научно обоснованных рекомендаций - важная задача науки и условие выполнения ею своих функций, в том числе - прогностических.

Объектом исследования являются Российское государство и его институты публичной власти как основа (гарантия) целостности государства, их влияние на конституционно-правовые, социально-экономические, политические и иные процессы, интегрирующие Российскую Федерацию; формирующаяся система обеспечения эффективного управления государством.

Круг вопросов, относящихся к предмету данного исследования: генетический, структурный и функциональный типы целостности Российского государства, динамика их становления, развития и практика функционирования в условиях федеративных отношений, а также возникающие в связи с этим проблемы, требующие нормативного решения. Формирование новой правовой системы рассматривается как естественное условие становления и укрепления государственной целостности России. Роль и назначение институтов публичной власти: способствовать раскрытию потенциала Конституции РФ в обеспечении целостности государства правовыми и политическими средствами, поскольку только такие средства адекватны принципу демократического правового государства. Процессы развития современной федеративной государственности; значение центральной власти как гаранта сохранения и укрепления целостности России; роль и значение нижестоящих уровней публичной власти, в том числе органов местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -сформулировать и обосновать роль публичной власти в обеспечении и поддержании целостности Российской Федерации как единого, особым способом интегрированного образования, как целостной государственно-правовой и политической системы.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи, теоретическое решение которых составило суть и содержание настоящей работы: сформулировать методологические основы целостности Российского государства, выявить государственно-правовое содержание категории «целостность» и ее влияние на учение о государстве вообще и природу Российской Федерации в частности; проанализировать генетические корни, историю развития теории и практики государственной целостности России; раскрыть содержание и значение типов государственной целостности в Российской Федерации и их конституционное регулирование; провести теоретический анализ влияния территориального и национального факторов на становление и развитие Российского государства; выявить значение структурных основ строительства Российского государства для обеспечения его стабильности, а также их влияние на целостность государства; определить степень влияния государственной целостности Российской Федерации на стабильность международного правопорядка; раскрыть гарантийную функцию органов публичной власти в обеспечении целостности Федерации и интеграции российской государственности; исследовать диалектику взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в. обеспечении государственной целостности Российской Федерации; раскрыть содержание конституционного механизма обеспечения целостности Российского государства, выявить институциональную и функциональную основы данного механизма; обосновать конституционные основы, критерии правомерности, условия и пределы федерального вмешательства в системе способов обеспечения государственной целостности Российской Федерации.

Решение поставленных задач позволило автору ответить на некоторые вопросы, касающиеся происходящих в государственно-правовой системе России процессов, внести ряд предложений по совершенствованию федерального законодательства, направленного на укрепление территориального единства и государственной целостности Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили произведения специалистов в различных отраслях общественных знаний. Широко представлены труды Платона, Аристотеля, Г.В.Ф. Гегеля, Ж. Бодена, Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Н. Макиавелли, К. Маркса, Ж.Ж. Руссо и других титанов философской и политической мысли. Проанализированы работы отечественных философов и юристов: А.Н. Аверьянова, И.В. Блауберга, B.C. Соловьева, А.С. Хомякова, Г.А. Югая, Б.Г. Юдина, Э.Г. Юдина и др. Публицистические и научные изыскания отечественных государственных и общественных деятелей - Феофана Прокоповича, Г. Катожихина, Ю. Крижанича, И.Т. Посошкова, СЕ. Десницкого, В.Н. Татищева,

М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, И.Е. Андреевского, А.С. Алексеева, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др. - помогли автору глубже раскрыть динамику становления и развития Российского государства. Диссертант не мог, разумеется, игнорировать и труды В.И. Ленина.

При рассмотрении вопросов федеративного строительства автор опирался на труды известных современных специалистов в области конституционного права, теории государства и права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Л.И. Воловой, А.И. Демидова, Р.В. Енгибаряна, Д.Л. Златопольского, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, Н.М. Конина, Ю.К. Краснова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Г.В. Мальцева, Ф.М. Рудинского, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова Л.М. Энтина и др.

Правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, Федеративный Договор, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, международно-правовые документы. Сама тема исследования подвигла автора к осмыслению общих принципов права, их места в отечественной правовой системе и роли в обеспечении целостности Российского государства.

Методологическую основу исследования составил комплекс известных научных методов и средств, которые позволили автору всесторонне проанализировать предмет исследования и сделать соответствующие научные выводы. Исходным методологическим способом диссертационного исследования выступали диалектический подход с его набором принципов познания предмета: объективностью, всесторонностью и полнотой конкретно-исторического подхода к рассматриваемой категории конституционного права. Диалектический метод дал возможность автору активно использовать логические приемы на различных стадиях и уровнях подготовки работы.

Диссертант использовал также метод конкретного социально-правового исследования (с учетом его уникального своеобразия), который позволил отразить конституционно-правовой опыт развития Российского государства, показать особенности и перспективы федеративного устройства России как целостной государственной системы, выделить и определить роль конкретных институтов конституционного права, обеспечивающих целостность государства. В необходимых случаях использовались и другие методы, в частности сравнительно-исторический, системный, сравнительно-правовой.

Сравнительно-исторический метод позволил показать не только прошлое и нынешнее состояние российской конституционно-правовой системы как целостного образования, но и возможные тенденции, закономерности развития.

Системный метод дал возможность рассмотреть структуру всей отрасли конституционного права как систему взаимосвязанных составных частей, определить место и роль институтов конституционного права в обеспечении механизмов целостности государства.

Сравнительно-правовой метод исследования стал важным инструментом выявления наиболее эффективных моделей конституционно-правового регулирования существующих, а также новых институтов и иных элементов российского конституционного права, обеспечивающих государственную целостность.

Научная новизна исследования заключается в авторской концепции обеспечения государственной целостности Российской Федерации; при этом выделяются и последовательно анализируются три типа целостности государства: генетический, структурный и функциональный.

Для России на всех этапах ее развития, а сегодня особенно, необходимо решить одну из самых сложных задач своего государственного строительства - сохранение государственной целостности страны при удовлетворении объективных конституционных потребностей национально-территориальных образований и их всестороннего развития в составе Российской Федерации. В связи с этим проведен системный анализ комплекса проблем обеспечения целостности Российской Федерации с учетом национального и территориального начал организации и функционирования государства. Выявлен и обозначен круг конституционно-правовых и политических гарантий целостности государства. Очерчены тенденции становления регионализма.

Теоретическое осмысление различных аспектов категории целостности государства позволило диссертанту определить ее институциональную и функциональную значимость как в практике государственного строительства, так и в науке конституционного права.

Позиция автора заключается в том, что Российское государство - это самоорганизующаяся система, хотя и обладающая множеством индивидуальных, только ей присущих характеристик, главная из которых состоит в том, что Российская Федерация представляет собой не аморфное объединение разнородных сочленов, а органичное целое, и в этом смысле Федерация имеет системообразующее качество, дающее возможность объяснить ее внутренние и внешние связи, систему функций и взаимодействий между ее субъектами, с одной стороны, и между субъектами и Федерацией - с другой. По мнению диссертанта, государственная целостность заключается и в том, что в свое время целостность России, а в последующем и Российской Федерации определялась прежде всего силой, авторитетом и эффективной деятельностью центральной власти, сочетанием и взаимодействием генетического, структурного и функционального типов целостности. Сильная федеральная власть - основа целостности российской государственности; стало быть, структурный и функциональный типы целостности Российского государства имеют подчиненный по отношению к генетическому типу отечественной целостности государства характер. Отсюда следует, что самоорганизация России должна поддерживаться организацией публичной власти и продуманным правопорядком.

Настоящее диссертационное исследование посвящено общетеоретическим конституционным проблемам государственной целостности. Сформулированные выводы могут быть использованы органами государственной власти при решении вопросов государственно-правового регулирования институтов, обеспечивающих и поддерживающих целостность Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:

1. Авторская концепция целостности Российского государства, суть которой заключается в том, что Российская Федерация представляет собой систему, характеризующуюся иерархичностью строения, наличием множества элементов и связей, составляющих определенный тип целостности, для которого характерны упорядоченность элементов системы, отношений и связей, постоянство процессов управления, достижение целей самой системой и составляющими ее частями, согласование действий частей и целого, взаимосвязь или преодоление противоречий в достижении цели. Отсюда государство как целостная система детерминирует свои субъекты, а не субъекты - государство.

Государственная целостность определяется строением, функционированием и развитием единой, наполненной правовым, а также политическим, социальным и прочим содержанием публичной власти, ее организационной структурой и кругом полномочий. Публичная власть выступает основным звеном в определении «правил игры» и направляет связи, взаимодействие частей Федерации, которые структурируют целостность государства. Целостность государства является также институтом конституционного права. Это - неотъемлемое свойство статуса России как государства, которое устанавливается и закрепляется Конституцией РФ, системой конституционно-правовых, экономических, политических и социальных норм, гарантирующих и обеспечивающих суверенитет Российской Федерации, а также содержание и взаимодействие типов ее целостности.

Иначе говоря, целостность Российской Федерации обеспечивается единством системы государственной власти, опирающейся на единство правовой и политической системы. При этом «целостность» в авторской концепции - это содержание, «единство» - форма и способ обеспечения целостности государства. Единство государственной власти гарантируется Конституцией, определяющей единое политическое, а также экономическое и правовое пространство страны, принципы построения системы органов государственной власти субъектов Федерации, которые делают государство целостным образованием. «Выход» за рамки единства системы законодательной, исполнительной, судебной властей и местного самоуправления какого-либо субъекта Федерации дестабилизирует государственную целостность, ее правовую и политическую системы и должен рассматриваться как подрыв суверенитета страны. Таким образом, по мнению автора, целостность Российской Федерации есть неотъемлемое свойство ее статуса как государства, которое устанавливается и закрепляется Основным Законом страны, гарантируется системой конституционно-правовых, экономических, политических и социальных норм, а также взаимодействием генетического, структурного и функционального типов целостности в самой организации и функционировании органов единой публичной власти в Российской Федерации.

Авторское определение и видение целостности государства как синтетической категории, охватывающей территориальную, экономическую, правовую, политическую, социальную, национальную и духовную сферы (виды целостности), а также правовую целостность, которая является не только юридическим оформлением иных аспектов целостности государства, но и имеет содержательное значение. При этом территориальная целостность не тождественна государственной целостности, она - часть последней. Целостность в указанном аспекте - это утверждение синтетического взгляда на Российское государство, а также место, роль и функции публичной власти в сфере обеспечения его целостности различными правовыми средствами и методами. При этом единство государственной власти олицетворяет Глава государства, интегрирующий российскую государственность, обеспечивающий согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, а также реализацию конституционно-правового содержания генетического, структурного и функционального типов целостности.

Теоретическое решение проблемы целостности Российской Федерации сквозь призму теории и практики суверенитета, что служит основой конституционного регулирования организации и функционирования публичной власти и всех вопросов федеративного устройства Российского государства. Целостность государства и его единство обеспечиваются внутренними факторами и внешней устойчивостью, безопасностью его границ, отсутствием внутренних и внешних угроз и адекватным реагированием на их возникновение. Публичная власть определяет ординарные и экстраординарные способы обеспечения государственной целостности. Исторически Россия как государство создавалась «сверху». Центральная власть «допускала» создание, образование земель, волостей, губерний, впоследствии - субъектов Российской Федерации. Она определяла административно-территориальное и государственно-политическое устройство страны, а отечественный опыт доказывает, что единство центральной власти и ее верховенство по отношению к его субъектам являются основной компонентой целостности и гарантией нормального функционирования государства. При этом гипертрофия национального в организации государства подрывает его единство и, следовательно, целостность, ибо объективно блокирует деятельность, распространяющуюся на всю территорию страны единой суверенной власти. Отсюда - авторский тезис об унитарном начале в российском федерализме и его поддержка.

4. Новые подходы к формированию механизма целостности государства и его взаимодействия с другими государствами в условиях глобализации мировых экономических и политических процессов, современных тенденций геополитического характера и динамично меняющихся и развивающихся международно-правовых реалий, исключающие как автаркию, так и отказ от собственно национальных интересов. Эта проблема имеет и федеративный аспект в смысле формирования отношений между субъектами и их отношений с Федерацией в целом, включая и сложившуюся в последние годы и во многом противоречащую Конституции РФ договорную практику. «Суверенитет» субъектов Российской Федерации как государственных образований исключен Конституцией и не укладывается в рамки международного права. Пределы их автономии определяются не международным, а внутригосударственным правом. Они не могут быть субъектами международного права, содержащееся же в Конституции РФ определение некоторых субъектов как государств имеет особый смысл и не означает их международной правосубъектности.

5. Одним из способов решения проблемы симметричности и асимметричности Российской Федерации как части проблемы взаимодействия территориального и национального факторов в организации государства, статуса, предметов ведения, компетенции и полномочий Федерации и ее субъектов, рационального сочетания территориального и национального начал в организации государства и укреплении его целостности выступает единый федеральный стандарт прав человека и гражданина. Отсюда - обращение диссертанта к его содержанию и гарантийным механизмам.

6. Определение федерального округа как переходной к «конституционному регионализму» форме региональной автономии, предоставляемой и допускаемой центральной властью «сверху» в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, нейтрализующей в силу этого негативное воздействие этнонационального фактора на государственное строительство. Региональная система построения страны с конкретными элементами автономии позволяет не только укрепить целостность государства, но и гармонизировать национальные взаимоотношения.

В связи с этим перед Российской Федерацией стоят новые задачи, от решения которых зависит будущее российского федерализма. Речь идет о реорганизации структуры и управления нынешними субъектами Федерации; передаче части их функций федеральным округам; создании оптимальной структуры и определении принципов построения органов власти и управления в федеральных округах; четком определении статуса, компетенции, полномочий и роли нынешних субъектов Федерации в федеральном округе; определении пределов, объема и степени федерального вмешательства и в связи с этим определении, разработке процедур, принципов и предметов разграничения сфер ведения и компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур субъектам федеральной власти; уточнении, а в будущем и возможном внесении поправок в гл. 3 Конституции РФ, отражающих указанные и предполагаемые изменения в организации федеративного устройства страны и принципов федерализма. Речь идет и об исключении сепаратизма и суверенизации субъектов, находящихся в составе региона. В свою очередь, властные структуры региона, сформированные федеральной властью и властями субъектов региона, не позволят региону действовать, превышая свои полномочия.

7. Авторское видение концепции «государственного» начала местного самоуправления, заключающееся в том, что местное самоуправление есть низовое звено системы единой государственной власти. Конституция РФ формально закрепила «суверенность» местного самоуправления. По существу же она наделила органы местного самоуправления некоторыми государственными функциями и полномочиями. Самостоятельность органов местного самоуправления не означает их функциональной отделенности от системы органов государственной власти и системы власти в целом. Местное самоуправление в авторском видении по существу стало низовым звеном государственной власти, поскольку объективно не может не выполнять государственные функции и полномочия. Речь идет о признании этого социологического и юридического факта, имеющего важное значение, смысл которого заключается в том, что именно местное самоуправление является исходным и завершающим элементом целостности государства.

8. В системе механизмов гарантий целостности Российского государства доминирующее место занимает публичная власть. Именно она конституирует и структурирует целостность Российского государства и выступает в роли основного механизма обеспечения и поддержания целостности Российской Федерации. Президент РФ, реализуя возложенные на него конституционные функции, интегрирует, координирует, обеспечивает взаимодействие всех властей, «сшивает» российскую государственность в одно целое. Функции Федерального Собрания РФ и полномочия его палат направлены на обеспечение устойчивого, поступательного и стабильного развития Федерации в целом и ее регионов. Деятельность Федерального Собрания РФ детерминирует деятельность всех органов государственной власти снизу доверху, формирует систему этой власти. Парламентаризм как фактор обеспечивает субординацию интереса Федерации и ее субъектов и в конечном итоге - единство и целостность Российской Федерации.

Исполнительная власть Российской Федерации является основой. Она обеспечивает защиту суверенитета, территориальной целостности государства; распространяется на всю территорию страны и осуществляется Правительством РФ при непосредственном руководстве и участии Президента.

Функции, цели, задачи Конституционного Суда Российской Федерации и в целом судебной системы - гарантировать целостность государства в контексте единства конституционного пространства России, отменяя или признавая неконституционными законы и иные нормативные акты, принятые федеральными и региональными законодательными и исполнительными органами государственной власти.

9. Конституционная модель разделения властей в Российской Федерации предусматривает юридическое и фактическое «присутствие» Президента РФ во всех трех ветвях власти, поскольку, издавая нормативные указы, в отдельных случаях способные выполнять роль первичных правовых регуляторов, Глава государства осуществляет нормотворческие функции; он контролирует исполнительную власть, а в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ обладает и отдельными квазисудебными полномочиями. Этим гарантируется устойчивое развитие огромного по территории, многонационального и многоконфессионального федеративного государства, обеспечивается координация и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей и их непрерывное функционирование.

10. Конституционные основы федерального вмешательства как способ обеспечения целостности государства. Предлагаются условия, определяются причины, при которых публичная власть «включает» механизмы федерального вмешательства, а также критерии конституционности такого вмешательства. В частности, ни международное право, ни национальное законодательство не предписывают федеральным властям точную модель поведения в этих условиях, поскольку разнообразны и непредсказуемы сами условия, при которых возникает необходимость введения одного или нескольких институтов федерального вмешательства. В связи с этим в диссертации предложены конституционные критерии такого вмешательства, гарантирующие защиту от произвола, обеспечение неотъемлемых прав и свобод граждан, основ конституционного строя Российской Федерации, уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение настоящего диссертационного исследования состоит в актуальности проблемы государственной целостности для поступательного развития Российской Федерации. Анализ стоящих перед диссертантом вопросов был проведен на основе глубокого изучения и осмысления нормативно-правового, монографического материала, публикаций научных журналов и сборников, а также философских исследований. Глубокий методологический анализ состояния и перспектив развития российской государственности как целостной системы позволил автору сформулировать выводы и предложения, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации.

Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть также использованы в научно-исследовательской работе, в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Результаты исследования помогут в преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, других отраслевых дисциплин, а также в научно-исследовательской работе при рассмотрении и анализе актуальных проблем конституционного права и отраслевых правовых дисциплин.

Основные положения исследования могут быть полезны при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, а также государственным и муниципальным служащим органов публичной власти для повышения их квалификации.

Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях: «Президент Российской Федерации в системе разделения властей» (1996 г.), «Президент в конституционном строе Российской Федерации» (2000 г.), «Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы)» (2003 г.), «Конституция и целостность России» (2003 г.), а также в учебных пособиях и научных статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах всероссийских научных конференций, вышедших в период с 1994 по 2003 г. Они представлены в Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по правовым и судебным вопросам, а также в качестве экспертных заключений - в Конституционный Суд РФ. Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Конституционное право России» в Саратовской государственной академии права. Ряд предложений по совершенствованию законодательного обеспечения целостности Российского государства представлен в Поволжский институт регионального законотворчества.

Структура диссертации обусловлена самой темой и логикой исследования, а также задачами и целями, поставленными для их достижения. Диссертация состоит из введения, 4-х глав, объединяющих 12 параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

Категория целостности государства и ее методологическое значение (проекция философии на учение о государстве)

В философской литературе понятие «целостность» трактуют как производное от категории «часть» и «целое». Само же понятие «целое» определяется как «философская категория, выражающая отношение между совокупностью предметов и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к появлению у нее новых свойств и закономерностей, не присущих предметам в их разобщенности: при этом тип связей частей определяет и тип образуемого целого: связи строения характеризуют структурное целое, связи функционирования - функционирующее целое, связи развития - развивающее целое и т.д.». Исследователи небезосновательно считают, что сама постановка вопроса о приоритете целого над частью, если применять эту категорию к государству, сопряжена и ведет обычно к обоснованию тоталитаризма, следствием которого является обесценение личности2. Для выяснения сущности правовых отношений в реальной жизни, положения тех или иных институтов как «живого права» необходимо определить логико-понятийный аппарат, который может быть методологической основой для дальнейшего анализа рассматриваемого правового явления. Речь идет об использовании методологического потенциала философской категории «целостность» для анализа вопроса о целостности государства. В чем смысл этого методологического потенциала? Во-первых, в существовании целого комплекса важных для познания государства идей; во-вторых, в неделимости: невозможности существования частей друг без друга; в-третьих, в приоритете целого над частями (никакой прямой связи с тоталитаризмом здесь нет); в-четвертых, в наличии агрегативных свойств, т.е. свойств, возникающих только при соединении частей (применительно к государству это - обороноспособность, безопасность и т.д.). По справедливому замечанию выдающегося русского ученого Г.Ф.Шершеневича, «... философия является венцом и в то же время основою всех наук. Она соединяет все выводы, подносимые ей науками, в одно стройное целое и исследует положения, которые лежат в основе всех наук и принимаются ими поневоле догматически». Более того, философско-методологический анализ позволяет выявить у государства как целостной системы определенную структуру, тип связей, способы взаимодействия, функционирования целого и частей, показать их роль, значение в обеспечении государственной целостности и комплексно подойти к такой сложносоставнои системе государства, какой является Российская Федерация. В исследовании таких сложных систем, как государство, общепризнанно, что источник преобразований системы или ее функций лежит в самой системе2. Государство как самоорганизующаяся система, естественно, обладает множеством индивидуальных, только ему присущих характеристик, но одна из главных состоит в том, что государство - это органичное целое, и в этом смысле оно имеет системообразующее качество, дающее возможность объяснить внутренние и внешние его связи. Следует подчеркнуть, что задача автора заключается не в том, чтобы доказать приоритетность того или иного типа целостности, а показать его реальное выражение и воплощение в государстве через систему функций, связей и взаимодействий. Поэтому, применяя логико-методологический способ исследования к вопросам конституционно-правовых отношений в сфере функционирования государства, необходимо разобраться в многочисленных дискуссиях относительно понятия «целостность государства», используя философско-правовые категории. Во всех дискуссиях по проблемам единства и государственной целостности присутствует ряд весьма актуальных вопросов: 1. Представляет ли государство целостное образование, основанное на договорном или на конституционном типе отношений? 2. Что конституирует целостность государства: части или целое «само по себе»? 3. Можно ли говорить (и в какой мере) о территориальной целостности, если это сложносоставное государство, в составе которого части берут на себя функции системы в целом и пытаются конституировать себя независимо от целого, находясь в то же время в составе целого? 4. Как соотносится понятие «целостность» с понятием «суверенитет»? 5. Что означает принцип территориальной целостности - неотторжимость территории или принцип «правовой», «юридической» непроницаемости границы государства? 6. В какой мере и каким образом применимы типы целостности к категории «федерализм» или рассредоточение власти ослабляет ее территориальное верховенство? 7. Соответствует ли международной практике право одной из частей государства выступать субъектом международно-правовых отношений от имени и в качестве целого? 8. Каковы гарантии территориальной целостности государства и его частей?

Единство государственной власти как основа целостности государства и ее конституционное - регулирование в Российской Федерации

Рассматривая проблемы единства государственной власти в контексте типов государственной целостности, речь идет о самой концепции государственной целостности сквозь призму единства государственной власти как исходном пункте и сердцевине механизма обеспечения государственной идентичности Российской Федерации. Единство государственной власти при этом предполагает значительный объем и уровень согласованности позиций, а также интересов и отношений между институтами российской государственности, взаимосвязанных с политической и правовой системами, включая институты гражданского общества. В данном контексте в конституционные основы единства государственной власти, требующие должного научного осмысления, входят: конституционное нормирование и конституционно-правовая природа единства государственной власти, осуществляемой на основе ее разделения; конституционное-правовое содержание единства государственной власти; формы организации и функционирования единой государственной власти; основные конституционные субъекты единой государственной власти и основные начала разграничения предметов ведения и полномочий между ними; общие для всей системы государственной власти в Российской Федерации принципы; конституционные механизмы единой государственной власти и ее гарантии.

Доминирующее место в этой связи занимают проблемы государственной целостности, обеспечиваемой институтами государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и уровне регионов, объединяющих группы субъектов РФ. Одновременно, речь может и должна идти о целостной системе институтов государственной власти и институтов местного самоуправления, предполагающей, следовательно, не только известную автономию местного самоуправления, но и взаимосвязть и взаимодействие этих форм публичной власти. Отсюда - рассмотрение федеративного аспекта государственной целостности России, который не по-разному выражается в организации законодательной, исполнительной и судебной власти и составляет основу формирования и функционирования всей конституционно-правовой системы. Само государственное устройство России как целостного образования объективно влечет единство конституционно-правовой системы, которая имеет два уровня - федеральный и субъектов РФ. Все эти вопросы и предопределили содержание настоящей главы исследования.

Общеизвестно, что на протяжении столетий в России в лице царя, а затем - императора существовала единая власть, которая отличалась целостностью, передавалась по наследству и сумела обеспечить жесткую вертикаль власти на огромной территории Российской империи. Государственное устройство России и система управления регионами не была столь примитивной, как это всегда пытались представить. Россия не была и «тюрьмой народов», как называли ее большевики для того, чтобы спровоцировать людей разных национальностей на революционное движение с целью захвата власти для себя. Российская империя сумела сохранить самобытность многих народов и подготовить их для «вступления в самостоятельную жизнь».

Начиная с реформ Петра Великого и Екатерины Второй, в стране последовательно шли реформы в области управления, в том числе национальными окраинами. История нашего государства наглядно показала, что как только происходило ослабление центральной власти, расшатывание ее основ, система управления страной давала сбои, рушилась. В итоге - в период революционных потрясений начала XX в. - она прекратила свое существование. После этого функции несущей конструкции государства на протяжении более 70 лет поочередно брали на себя лидеры единственной правящей партии, создавшие свою систему управления государством. При этом игнорировались выработанные и апробированные многими государствами принципы управления, основанные на разделении властей, системе «сдержек» и «противовесов», независимой судебной власти. Был создан тип советского государства - федеративного по форме, унитарного по сути.

Главная причина такого подхода к управлению страной коренилась в идеологии большевизма, отрицавшей и не признававшей правовые начала государства, следствием которых стал отказ от всяких проявлений плюрализма не только в политике, но и государственно-административном устройстве страны. Понимание этой причины не могло не привести тогдашнее руководство страны во главе с М.С.Горбачевым к необходимости реформирования всей системы советской государственности.

Многочисленные исследователи, изучая такое явление, как распад некогда мощного государства, называют наряду с объективными и субъективные причины1. На наш взгляд, главные причины этого следующие: ослабление центральной власти, позиций в данном случае лидера правящей партии - фактического главы государства; отсутствие органа, который взял бы на себя функции несущей конструкции государственности; неприятие принципа разделения властей, в частности преемственности государственной власти.

Российская Федерация, провозгласившая свой суверенитет 12 июня 1990 г. и учредившая институт президентства, избираемого всенародным голосованием, была относительно других республик бывшего Союза ССР лучше подготовлена к самостоятельному развитию вне рамок существования Союза ССР.

Институт президентства Российской Федерации, как отмечал Б.С.Эбзеев1, стал олицетворяющим единство государственной власти. В своем развитии данный институт претерпел существенные изменения: менялись роль президента и место в механизме государственной власти, его полномочия, характер взаимоотношения с. парламентом и правительством, объем и круг полномочий, пока не «сложился» и не был закреплен в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Президент Российской Федерации и обеспечение целостности государства: принципы и основные направления деятельности

В системе механизма гарантий целостности Российского государства доминирующее место занимает публичная власть. Именно она конституирует и структурирует целостность Российского государства и выступает в роли основного механизма обеспечения и поддержания целостности Российской Федерации. Президент Российской Федерации, реализуя возложенные на него конституционные функции, интегрирует, координирует, обеспечивает взаимодействие всех властей, «сшивает» российскую государственность в одно целое. Функции Федерального Собрания РФ и полномочия его палат направлены на обеспечение устойчивого, поступательного и стабильного развития Федерации в целом и ее регионов. Деятельность Федерального Собрания РФ детерминирует деятельность всех органов государственной власти снизу доверху, формирует систему этой власти.

Исполнительная власть Российской Федерации является основой, обеспечивающей защиту суверенитета, территориальной целостности государства; она распространяется на всю территорию страны и осуществляется Правительством РФ при непосредственном руководстве и участии Президента РФ.

Функция, цель, задача Конституционного Суда Российской Федерации -гарантировать целостность государства в контексте единства конституционного пространства России, отменяя или признавая неконституционными законы и иные нормативные акты, принятые федеральными и региональными законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Местное самоуправление есть низовое звено системы единой государственной власти. Конституция Российской Федерации формально закрепила «суверенность» местного самоупарвления. По существу же она наделила органы местного самоуправления некоторыми государтвенными функциями и полномочиями. Самостоятельность органов местного самоуправления не означает их функциональной отделенности от системы органов государственной власти и системы власти в целом. Местное самоупарвление по существу стало низовым звеном государственной власти, поскольку объективно не может не выполнять государственные функции и полномочия. Речь идет о признании этого социологического и юридического факта, имеющего важное значение, смысл которого заключается в том, что именно местное самоуправление является исходным и завершающим элементом целостности государства.

Мы последовательно разделяем взгляд Конституционного Суда РФ на местное самоуправление как на разновидность единой публичной власти. Таким образом, институционный механизм обеспечения целостности Российской Федерации складывается из органов высшей публичной власти и органов местного самоуправления. Однако начнем с главного элемента этого институционного механизма - власти Президента РФ.

Организация формы правления в Российской Федерации, закрепленная действующей Конституцией, отвечает национальным традициям сочетания сильной, авторитетной, единой исполнительной власти и наделенного достаточно властными функциями законодательного органа, обладающего возможностью контролировать, правда, в весьма ограниченных пределах, исполнительную власть. Ее дополнением является новый для отечественной государственно-правовой системы орган - Конституционный Суд РФ. На наш взгляд, закрепление такой модели разделения властей в Конституции РФ - это отражение потребностей общества, ориентированное на коренное переустройство основ своего развития1.

В процессе формирования такой системы государственной власти в России место и роль Президента были и остаются предметом особенно острой полемики2.

Институт Президента РФ, по нашему глубокому убеждению, «вышел» из конституционной модели принципа разделения властей в Российской Федерации. Как известно, универсальной модели разделения властей, общей для всех государств, независимо от системы правления, не существует, а сам процесс становления принципа разделения властей в нашей стране протекает в противоречивой, и вместе с тем динамично развивающейся политической практике государственного строительства3.

Диссертант считает, что осмысление «национальной» конституционной модели разделения властей в Российской Федерации позволит адекватно определить правовую природу института Президента, других институтов государственной власти в организации механизмов и гарантий целостности государства.

Федеральное вмешательство в механизме государственной целостности Российской Федерации

В 2002 г. аппаратом Государственной Думы и комиссией Государственной Думы по проблемам устойчивого развития Российской Федерации подготовлено научное издание, которое называется «Научная основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации»1. Для достижения целей устойчивого развития Российской Федерации авторы издания считают необходимым решение многих задач в экономической, экологической, социальной сферах, в области науки, образования, безопасности, международных отношениях. В сфере развития федерализма и регионального развития предлагается, в первую очередь, решение следующих задач: усиление государственности через совершенствование работы институтов государственной власти и общественных структур; демократизация и дебюрократизация структур государственной власти; совершенствование законодательства, прежде всего в сфере собственности; совершенствование законодательства и взаимоотношений между федеральными структурами, регионами и муниципалитетами. В качестве одной из программных целей «Стратегия устойчивого развития России - XXI век» предусмотрено решение задачи «выявления и комплексный стратегический анализ угроз национальной безопасности... и территориального расчленения Российской Федерации»1. Автор диссертационного исследования не сгущает краски, приводя цитату из упомянутого издания, когда подчеркивает опасность для Российской Федерации угрозы ее территориального расчленения. Сегодня с полной уверенностью можно сказать, что «российский федерализм твердо встал на конституционные основы, но все это следствие компромисса, достигнутого между членами Федерации...» . В целом о подлинно федеративных отношениях говорят, когда достигнут баланс интересов всех субъектов Федерации, когда степень достигнутой децентрализации не грозит развалом Федерации, а федеральный центр выступает в роли интегрирующего начала единства Российской Федерации. Конституцией РФ определен количественный состав и виды субъектов Федерации. В основу наименования субъектов Федерации положен не только территориальный, но и национальный, этнический принцип ее построения. Очевидным является тот факт, что субъекты Федерации, в целом представляющие всю территорию страны, решают одну задачу - обустройство народов и территорий в едином государстве, а их разностатутность влияет лишь на взаимоотношения с федеральным центром, на развитие экономических, политических связей, взаимное сотрудничество. Параметры взаимодействия Федерации и ее субъектов определены Конституцией РФ, а основа этих взаимоотношений, заложенная Федеративным Договором от 31 марта 1999 г., строится на следующих принципах: 1) соблюдение Конституции РФ, федеральных законов РФ, их верховенство над законами и нормативными актами субъектов РФ; 2) взаимная ответственность и взаимное обеспечение прав Федерации и субъектов, учет и баланс интересов и полномочий друг друга; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 4) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, в пределах, определенных Конституцией и законами РФ1. Таким образом, речь идет о пределах власти Федерации и ее субъектов. Пределы власти как философской категории могут быть различны; она в большей мере определяется способностью действовать с определенными последствиями для реализации поставленных целей2. Пространственные пределы власти определяются тем, что она действует в определенных границах, территориях, сообществах, отношениях и умах. Особенность политической власти состоит в том, что в ней активно используются разнообразные санкции: законодательные, политические запреты и обязательства, способные как сдерживать, так и стимулировать политическое действие3. В этой связи уместно говорить о праве центральной власти активно действовать и применять конституционные санкции к субъектам РФ для пресечения попыток выйти из-под контроля Федерации, не допустить сепаратистских тенденций, которые могут привести к территориальному расчленению России. Угроза территориального расчленения существует, эта проблема до конца не решена, несмотря на ряд шагов, предпринятых федеральными властями: заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г.; закрепление в Конституции РФ 1993 г. конституционных основ и принципов единства и территориальной целостности Российской Федерации; создание семи федеральных округов в Российской Федерации и учреждение в них должности полномочного представителя Президента РФ с одной целью: укрепление Федерации в целом и эффективности вертикали власти; принятие ряда федеральных конституционных и федеральных законов, в частности, «О чрезвычайном положении», «О безопасности», «Об обороне», «О государственной границе» и ряда других, носящих больше ведомственный «пожарный» характер в отличие от нормативных актов, концентрирующих в себе единую систему правового обеспечения государственной и территориальной целостности Российской Федерации. С принятием Федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начала складываться упорядоченная система конституционно-правовых способов федерального воздействия, вмешательства (интервенции) на субъекты Федерации с целью обеспечения единого правового и политического пространства России. Конституционная практика последних лет, касающаяся взаимоотношений федеральной власти и властей субъектов Федерации не могла не вызвать к «жизни» такой институт конституционного права, как «федеральное вмешательство». В науке конституционного права понятия «федеральное вмешательство» и «конституционная ответственность» являются близкими по форме выражения, юридической природе, но не тождественными по содержанию и субъектам.

(Козлов В. А.) («Международное уголовное право и международная юстиция», 2008, N 1)

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ (МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

В. А. КОЗЛОВ

Козлов В. А., доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики МГИМО (У) МИД России.

Проблема борьбы с коррупцией является одной из самых острых проблем Российского государства и общества. Коррупция, несмотря на все принимаемые государством усилия, начинает приобретать характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Она угрожает стабильности и безопасности общества, нанося ощутимый урон его социально-экономическому и политическому развитию. Поэтому готовность к эффективной борьбе с ней рассматривается мировым сообществом в качестве важнейшего показателя цивилизованности государства, его приверженности демократическим ценностям. Проблема усугубляется тем, что сейчас коррупция выходит за рамки национальных границ. Доходы от нее после «отмывания» включаются в национальные и международные финансовые потоки, подрывая государственные и международные основы власти и экономики. В условиях сложных социально-экономических преобразований граждане крайне остро реагируют на коррупционные проявления и справедливо ожидают от власти конкретных шагов по их искоренению. Следует отметить, что только в 2006 г. в Комиссию Государственной Думы по противодействию коррупции поступило и рассмотрено 565 обращений граждан и организаций. Готовность к эффективной борьбе с коррупцией является важнейшим показателем цивилизованности государства, его приверженности к демократическим принципам и ценностям. Международным и национальным опытом доказано, что коррупции невозможно противостоять путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Снизить ее уровень можно, лишь реализуя целостную систему последовательных мер на ключевых направлениях. Слишком взаимосвязаны многие проблемы. Нужен только комплексный подход в решении проблем, острота которых не спадает, а, напротив, в последнее время многократно возрастает. Выработка целостной государственной стратегии противодействия коррупции и осуществление последовательной и скоординированной политики в этой сфере являются одними из насущных задач правовых преобразований на современном этапе. От их решения зависит реализация национальных интересов России практически во всех сферах общественных отношений. Сегодня коррупция превратилась в одну из наиболее серьезных проблем, поэтому международное сообщество объединяет усилия в борьбе с этим явлением. В этих целях используется весь арсенал правовых средств, начиная с мер уголовно-правового и гражданско-правового характера и заканчивая специфическими методами налогового и финансового контроля. В целом анализ ситуации с противодействием коррупции в стране позволяет сделать выводы о необходимости принятия первоочередных мер по совершенствованию государственной политики в этой сфере. Важнейшей составной частью антикоррупционной политики должно стать формирование эффективного антикоррупционного законодательства. Проблемы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства носят комплексный характер. Они связаны с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции. Присоединение России к ряду международных конвенций по проблемам борьбы с организованной преступностью и коррупцией и сопряженными с ними налоговыми преступлениями и отмыванием незаконных доходов неизбежно сегодня ставит вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта, который будет предусматривать меры, направленные в первую очередь на устранение причин и условий, порождающих коррупцию <1>. ——————————— <1> См.: Нургалиев Р. Г. Выступление на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 2006 г. по теме «О реализации положений Послания Президента Российской Федерации на 2006 год по вопросам борьбы с коррупцией» // Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень. 2006. N 194(908).

Многогранность проблем, порождаемых коррупцией, диктует необходимость системного подхода к организации противодействия ей. Правомерно ставить вопрос не просто об усовершенствовании отдельных институтов и направлений деятельности государственных органов, а о концептуальном оформлении новых подходов в нормативном, ресурсном, информационном, организационном обеспечении борьбы с этим явлением. В связи с этим разработка проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» («рамочного» закона), закрепляющего принципы и основные направления осуществления государственной политики по предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с коррупцией, определяющего надзорные и координирующие функции государства в сфере осуществления такой политики, предусматривающего нормативное закрепление дефиниции «коррупция», имеет первостепенное значение. Согласно статистическим данным в год выявляется в среднем около 25 тысяч преступлений против государственной власти, интересов государственной службы, службы в органах местного самоуправления. Однако статистика не отражает действительного состояния коррупционной преступности, поскольку латентность ее остается крайне высокой <2>. ——————————— <2> См.: Колесников В. И. Парламентские слушания на тему «О государственной политике и стратегии противодействия коррупции» 21 апреля 2005 г.

По мнению Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки, «коррупцию следует рассматривать не только как прямой подкуп должностного лица, а как явление, заключающееся в разложении власти, когда служащие и иные лица, уполномоченные выполнять публичные функции, используют свое служебное положение в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» <3>. ——————————— <3> Чайка Ю. Я. Выступление на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов 25 ноября 2006 г. М., 2006.

Коррупция имеет тесную взаимосвязь с теневой экономикой. Она влияет на снижение темпов экономического роста, снижение потенциала институтов гражданского общества, нарушение прав человека. В законодательные акты необходимо включить требования о либерализации режима банковской и коммерческой тайны в целях борьбы с отмыванием денег, конфискации доходов, полученных преступным путем. Следует детально проработать формы и процедуры международного сотрудничества государств и организаций, учитывающие специфику данной деятельности. Она должна осуществляться в рамках мероприятий, направленных на разработку национальной стратегии противодействия отмыванию денег и создание системы международного финансового контроля в банковской сфере и иных финансовых, кредитных институтах развитых стран. Антикоррупционная политика должна стать постоянной и неотъемлемой частью государственной политики в целом. На практике это означает, что безотлагательно следует разработать и ввести в действие продуманную государственную систему противодействия коррупции, которая предусматривала бы не только принципиальные подходы к проблеме, но и систему взаимосвязанных мер во всех областях жизнедеятельности государства и общества. Избранный подход постепенного приведения российского законодательства в соответствие с международными требованиями по противодействию коррупции при параллельной подготовке комплексного документа, который станет основой национальной антикоррупционной стратегии, может в конечном итоге оказаться более плодотворным, чем подходы, оторванные от учета требований международных антикоррупционных стандартов. Антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. Перед российским обществом стоит проблема имплементации отечественного антикоррупционного законодательства на основе международно признанных норм борьбы с этим явлением. 3 февраля 2007 г. Президент России В. В. Путин подписал Указ «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.». Указом предусмотрено представление предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений указанных международных договоров. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию разработана в рамках Совета Европы и подписана от имени Российской Федерации в Страсбурге 27 января 1999 г. Ратификация Конвенции будет способствовать совершенствованию правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации, правовой базы участия Российской Федерации в антикоррупционной деятельности, международному сотрудничеству в этой области. Ратификация Конвенции также будет способствовать и станет важным шагом на пути дальнейшей интеграции Российской Федерации в общеевропейское правовое пространство <4>. ——————————— <4> См.: Заключение Правительства Российской Федерации от 5 июня 2006 г. N 1955п-П4 на проект Федерального закона «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию».

Конвенция ООН против коррупции (2003 г.) <5> и Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (1999 г.) <6> предусматривают разработанные на основании опыта зарубежных государств нормы, направленные на предупреждение и противодействие коррупции. Они раскрывают содержание понятия коррупции в его международно-правовом понимании, что является необходимым условием для правильного понимания этого явления на национальном уровне и успешной борьбы с ним. Кроме того, они предусматривают криминализацию таких составов, как неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях; устанавливает ответственность юридических лиц, меры по содействию сбору доказательств, конфискации доходов и др. ——————————— <5> Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ. <6> Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ.

Конвенциями предусмотрено создание эффективного механизма конфискации коррупционных доходов и организации международного сотрудничества по указанным вопросам. В связи с этим представляется необходимым разработать предложения о внесении изменений в законодательство об исполнительном производстве, предусматривающих механизм направления в иностранные государства запросов об исполнении приговоров российского суда в части, касающейся конфискации имущества, полученного преступным путем. Ратифицированные Государственной Думой Конвенция ООН против коррупции и Конвенция СЕ об уголовной ответственности за коррупцию предусматривают, в частности, нормы, направленные на предупреждение и противодействие коррупции как на национальном, так и на международном уровне. В связи с этим в кратчайшие сроки необходимо провести имплементацию норм Конвенций в наше законодательство. По мнению большинства специалистов, магистральный путь к созданию современной антикоррупционной нормативно-правовой базы — это имплементация в российское законодательство стандартов, соответствующих требованиям ключевых международных документов. Однако, несмотря на проводимую работу, пока остаются неразрешенными проблемы имплементации международных правовых норм по борьбе с коррупцией в российское законодательство. Есть острая потребность в четко сформулированной государственной программе по противодействию коррупции, которая включала бы в себя не только нормы уголовного преследования, но и комплекс мер профилактического характера. Необходимость этого обусловлена рядом причин, в том числе отсутствием в российском законодательстве юридического определения понятия коррупции, вследствие чего не определены правовые рамки феномена коррупции как объекта борьбы с ним. Российское уголовное законодательство не содержит терминов «активный» и «пассивный» подкуп государственного должностного лица» в отличие от норм Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (от 27 января 1999 г.). Уголовная ответственность за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.) специально не оговорена российским законодательством. Создание соответствующего правового режима по борьбе с коррупцией определяет необходимость разработки проекта Федерального закона «О противодействии коррупции», закрепляющего принципы и основные направления осуществления государственной политики по предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с коррупцией, определяющего надзорные и координирующие функции государства в сфере осуществления такой политики, предусматривающего нормативное закрепление дефиниции «коррупция». Следует отметить, что в современном российском уголовном законодательстве нет даже перечня коррупционных преступлений. Продуманная имплементация этих норм в отечественное российское законодательство позволит полнее использовать имеющийся потенциал государственных, в том числе и правоохранительных, органов в плане противодействия проявлениям коррупции. К числу первоочередных законодательных мер в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию следует также отнести: — внесение изменений в Уголовный кодекс РФ, касающихся установления перечня коррупционных преступлений; расширения круга субъектов коррупционных преступлений; — совершенствование ст. ст. 115 и 116 Уголовно-процессуального кодекса РФ с целью создания правовых оснований для принятия мер обеспечительного характера к имуществу, полученному в результате преобразования или приобщения доходов, полученных преступным путем, а также распространения аналогичных мер процессуального принуждения на прибыль и другие материальные выгоды, полученные лицом в результате использования такого имущества; — внесение изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части установления контроля над финансовыми операциями публичных должностных лиц, разработки перечня таких лиц либо критериев отнесения к данной категории лиц; — внесение согласованных изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части наложения запрета государственным служащим в течение определенного срока (двух либо трех лет) после ухода в отставку переходить на работу в коммерческие организации, ранее находившиеся в сфере непосредственного административно-правового воздействия либо контроля; — внесение изменений в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в части установления ограничений на вхождение депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в состав органов управления коммерческих организаций с определением в таких случаях порядка досрочного прекращения полномочий депутатов соответствующего уровня; уточнения оснований и установления порядка передачи государственными служащими в доверительное управление долей (пакетов активов) в уставном капитале коммерческих организаций на время прохождения службы под гарантию государства и др. Необходимо отметить, что нормы российского уголовного права не охватывают деяния, признаваемые коррупционными кругами за рубежом. Не считаются коррупцией такие действия, как подкуп иностранного должностного лица, принятие решения в условиях конфликта интересов, незаконное обогащение должностного лица. Правовая ответственность за подкуп не применяется к юридическим лицам. Отсутствуют также нормы, предусматривающие ответственность за незаконное предоставление налоговых и таможенных льгот, переход государственного служащего на работу в частную компанию, которая находилась в ведении этого лица при исполнении им обязанностей государственной службы. В феврале 2007 г. Россия стала членом международной организации «Группа государств против коррупции» (сокращенно ГРЕКО). В силу же членства России в ГРЕКО эти обязательства приобрели характер международно-правовых, и имплементация должна идти более ускоренными темпами по времени. Конвенция ООН против коррупции предусматривает необходимость криминализации ряда деяний, пока неотносимых российскими законами к криминальным. Так, ст. 20 Конвенции предписывает криминализировать «незаконное обогащение». Этот термин означает значительный рост активов публичного должностного лица, явно превышающий его официальные доходы. Например, если должностное лицо помещает на свой банковский счет или на счет своих родственников значительные суммы, не соответствующие его официальным доходам, государство должно иметь право знать источник этих финансовых средств. Такая норма реализована в Италии и, как показывает практика, оказалась очень действенной. Правоведы в России возражают, отмечая, что это нарушение презумпции невиновности. Но есть и другая точка зрения: государственная должность накладывает некоторые ограничения на права того, кто ее занимает. В соответствии с требованиями Конвенций ООН и Совета Европы предстоит пересмотреть перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (ст. 447 УПК РФ). Кроме того, все процедуры, связанные с лицами, облеченными иммунитетом, также должны быть тщательно прописаны. Конвенция вводит также ответственность за транснациональное взяточничество. Международными организациями подсчитано, что объем взяток, идущих на подкуп должностных лиц других государств ради получения контракта (или ради неполучения контракта конкурентом) либо для решения других коммерческих задач, исчисляется в мире миллиардами долларов. В России должна быть разработана общенациональная (федеральная) государственная программа борьбы с коррупцией. Эта программа должна содержать комплекс мер, направленных на борьбу с коррупцией, в том числе предусматривать осуществление следующих мероприятий: — приведение российского законодательства в соответствие с международными антикоррупционными нормами; — проведение экспертизы коррупциогенности действующих нормативных правовых актов, разработка поправок к нормативным правовым актам и их проектам по результатам экспертизы на коррупциогенность; — проведение криминологической экспертизы принимаемых законов на предмет коррупциогенности этих законопроектов при активном участии специалистов различных отраслей права; — создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности с повышенным риском коррупции. В частности, в финансово-кредитной и налоговой сферах, сфере приватизации государственной и муниципальной собственности, в социальной сфере и т. д. С этой целью необходимо законодательно закрепить проведение независимой научной и общественной экспертизы законопроектов. Результаты экспертизы учитывать в работе над законопроектами; — легальное определение терминов «коррупция» и «коррупционные правонарушения» на уровне федерального законодательства; — законодательное установление перечня должностей по государственной и муниципальной службе, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих наказание за коррупционные правонарушения; — создание методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы и коррупциогенности органов исполнительной власти и проведение такой оценки. Необходимо в законодательном порядке урегулировать права и обязанности чиновников всех уровней, а также процедур проверки достоверности деклараций о доходах госслужащих; — создание органов по противодействию коррупции на уровне субъектов Российской Федерации; — разработка ведомственных антикоррупционных программ, с целью создания особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, функций и должностей с высокой степенью коррупциогенности. Консолидированные усилия всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции должны найти свое выражение в осуществлении понятных населению последовательных и системных мер, в первую очередь законодательного характера, направленных на создание условий, препятствующих распространению коррупции, и пресечение деятельности коррумпированных чиновников. Системное и постоянное противодействие коррупции должно стать стратегической задачей государства. Таким образом, государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.

——————————————————————

(принцип технологичности инноваций, принцип системности инноваций, системная философия научных теорий и практических проектов, системные идеи развития, профессиональная системность государственного управления, значение системной философии для развития государственного управления, государство – система-субъект национального управления, крупномасштабность и сложность системы государственного управления, системная индустриализация, машинизация и технологизация государственного управления, парадигма системной философии, системность выживания, сохранения и развития человека, роль системности управления)

? Принцип технологичности инноваций. Любые результаты деятельности человека – знания, товары, услуги, сопровождающая их информация, должны быть технологичны. Это условие системной философии деятельности в полной мере относится ко всем товарам, в т. ч. и к таким товарам как объекты интеллектуальной собственности: научные издания, проекты, аналитические материалы, учебники, курсы лекций, учебные пособия, методические пособия и т.д. Учебник и любая другая научно-методическая работа, монография и любое другое научное издание, как продукты деятельности, в том числе – методологического и научно-теоретического характера, должны быть технологичными. Это необходимое условие для того, чтобы интеллектуальная собственность могла стать инновацией в общественном производстве. Это условие должно выполняться как для инновационного развития общественного производства в целом, так и для его частей – научного, материального, энергетического, информационного, образовательного и других производств.

Другими словами, результат деятельности человека может стать инновацией, если он технологичен для той области производства, для которой он предназначен. Это условие должно выполняться и для государственных программ развития областей знания и практики человека. Так, например, государственная программа поддержки инновационного развития образования должна быть технологична для отечественного образовательного производства.

Это одно из основных условий принятия государственного решения в отношении вариантов программ инновационного развития определенной отрасли общественного производства, например, металлургической, нефтедобывающей, пищевой, электроэнергетической и т. д. В системной философии деятельности данное условие описывается общим принципом технологичности . Этот принцип обобщает понятие технологичности на продукцию всех видов производств, в т. ч. и управленческого производства. На основе этого общего принципа разрабатываются частные принципы технологичности для продукции отдельных видов производств и конкретных производств.

Например, для случая образовательной системы могут быть приняты следующие модификации принципа технологичности:

из всех имеющихся видов учебно-методического обеспечения, отвечающих цели, поставленной перед данной образовательной системой (университет, колледж, институт и т.д.), должно выбираться наиболее технологичное, т.е. обеспечивающее наиболее эффективное использование потенциала профессорско-преподавательского состава данной образовательной системы для выпуска специалистов;

или:

из всех имеющихся стандартов специальностей высшего образования, отвечающих профилю данной образовательной системы (университет, колледж, институт и т. д.), должны выбираться наиболее технологичные, т. е. обеспечивающие наиболее эффективное использование потенциала профессорско-преподавательского состава данной образовательной системы для выпуска специалистов.

Это условие должно быть одним из основных условий формирования государственных программ развития учебно-методического обеспечения образовательного процесса, комплекса специальностей и специализаций, стандартов специальностей, планов выпуска учебной литературы и т. д.

? Принцип системности инноваций. Инновации должны быть не только технологичными, но и системными. Для рассмотрения условия системности инноваций, формулируемого с позиций системной философии, можно использовать следующее образное описание.

Для улучшения качества плодоносящих деревьев на «дикий» подвой прививаются ветки (привои) от других, «культурных» сортов деревьев. На привитой ветви растут листья и плоды. Но питание привитой ветви постоянно осуществляется с помощью корневой системы и ствола дерева-подвоя, что существенным образом определяет результат жизнедеятельности привитой ветви. И только раз в год с привитой ветви опадают листья и (не пригодившиеся по разным причинам) плоды, которые затем влияют на состав питания корневой системы и самого первоначального дерева.

Этот цикл повторяется ежегодно. В результате привитый культурный подвой и первоначальный сорт дикого дерева действуют как новое дерево (если, конечно, привитая ветвь привьется, а не отомрет). Можно сказать, что дерево исходного сорта и привитая ветвь в результате функционируют, как новая целостная система.

Подобно этому примеру инновации (нововведения), «прививаемые» общественному производству, питаются теми ресурсами, которыми располагает общественное производство к моменту их появления. Но и общественное производство должно перейти к состоянию новой целостности под влиянием вводимой инновации. Конечно, механизм введения и использования инноваций гораздо сложнее описанной схемы (как, кстати, и процесс жизнеобеспечения привитой ветви на дереве и самого дерева). Но неоспоримым является факт: эффективность инновации существенно зависит от предыдущего состояния общественного производства и, в особенности, – от состояния нации – ее духовности, нравственности, интеллекта, физического развития. В свою очередь общественное производство и состояние нации развиваются под влиянием инноваций, но медленнее, чем сами инновации появляются и развиваются под влиянием общественного производства и состояния нации. Поэтому очень важно правильно выбрать из всего множества инноваций именно те инновации, которые необходимы для развития общественного производства в обозримом будущем, которые, образно говоря, смогут наиболее эффективно питать развитие общественного производства в обозримом будущем.

Описанный пример является одним из таких, к описанию которых можно применить общий принцип системности, разработанный и предложенный автором, как составная часть системной философии. На основе общего принципа системности можно разработать модификации принципа системности для типов производств и конкретных производств. Так, с позиций системной философии принцип системности для данного случая можно изложить в следующем виде:

общественное производство прошлого времени, инновации настоящего времени, а также и общественное производство будущего времени необходимо описывать одной общей моделью системы.

Такая модель общей системы описывает общие черты имеющегося и будущего общественного производства, а также желаемых нововведений, как инноваций. Использование такой модели для инновационных программ способствует обеспечению целостности развития общественного производства.

Системная философия не только описывает, как здесь показано, условия системности и технологичности с помощью общего принципа системности и общего принципа технологичности, но и предлагает Закон системности, Закон технологизации, Закон и принципы развития потенциала систем, модели процессов, структур и других частей систем. На основе этих принципов и законов с помощью инновационного метода системной философии создается системная технология определенного вида деятельности и конкретной деятельности. В результате технологии деятельности становятся системными, а системы деятельности – технологичными. Причем не только для инновационных программ.

? Системная философия научных теорий и практических проектов. Системная философия предлагает общие модели осуществления для любых видов деятельности – производственной, научной, образовательной, управленческой и любой иной. Как известно, между различными видами государственной деятельности на практике существуют барьеры, справедливо называемые ведомственными (или региональными, что, по сути, одно и то же). Более того, в настоящее время проблема ведомственной разобщенности и барьеров исключительно актуальна не только для государственного управления, но и для общественного производства и управления в целом, а также и для любой другой его сферы. Существенны, например, барьеры между наукой и практикой.

Традиционными мерами преодоления ведомственной разобщенности являются, как известно, государственные административные организационно-распорядительные меры и меры общественного воздействия с помощью СМИ, неправительственных организаций и т.п. Их можно образно назвать «меры извне» – как меры, исходящие из интересов общественного производства в целом и из интересов отдельных частей общественного производства.

В то же время необходимо учитывать, что созданию ведомственной разобщенности различных областей теории и практики закономерно способствовали значимые различия между методами построения профессиональных технологий деятельности в разных сферах общественного производства. Поэтому, кроме создания организационных и общественных мер преодоления ведомственной разобщенности, необходимы и единые методологии осуществления профессиональных технологий деятельности в разных сферах деятельности (например, в сферах создания научных теорий и практических проектов) – для построения, образно говоря, «мер изнутри». Такие единые методологии помогут создать общность профессиональных технологий деятельности в разных сферах общественного производства. В результате можно, например, объединить в единую технологию процессы создания научной теории и практического проекта для решения определенной производственной проблемы, создав непрерывный цикл прикладного научного исследования, проектирования и практической реализации. Основой такой единой технологии является, в данном случае, системная философия научных и практических проектов .

С помощью системной философии деятельности можно также создать системное единство технологий формирования и осуществления определенного государственного проекта, всех его частей , реализуемых разными государственными ведомствами.

? Системные идеи развития. Опираясь на метод системной философии, можно объединить знания из различных отраслей науки в целостное знание для решения определенной системной проблемы общественного производства.

Одной из таких системных проблем является, как известно, проблема государственной идеи и национальной идеи. Предпринятая автором в одной из работ разработка национальной идеи и государственной идеи в виде системной идеи развития на основе метода системной философии вызвала следующую реакцию одного из научных работников: «М. М. Телемтаев – не гуманитарий», более подробно описанную в . Эта реакция – следствие все еще имеющейся ведомственной разобщенности научных представлений. Автор согласен, естественно, с этим утверждением, как не гуманитарий по базовому образованию. Но все-таки посильный вклад в формирование национальной идеи – долг каждого гражданина, тем более – научного работника. И для решения гуманитарных по своей постановке задач могут использоваться подходы, методы и средства других областей знания, например, системологии. Близость системологии и философии не вызывает сомнений, как известно. Известно, что «системная парадигма объединяет естественно-научную и гуманитарную и развивает их» . Для разработки национальной идеи в данном случае был использован авторский метод системной философии, объединивший необходимые знания в целостную систему. Это позволяет не только сформулировать идею развития нации, но и определить основные системы и технологии ее осуществления.

В то же время известно, что создать не только современную национальную идею, но и менее масштабную государственную идею или программу развития какой-либо отрасли общественного производства, пользуясь только узкопрофессиональными знаниями, например – только гуманитарными, нельзя. Взаимосвязь естественнонаучных, гуманитарных, технических и других отраслей современного знания известна. Это явно обнаруживается при формировании идей развития любых отраслей общественного производства. Обойтись только гуманитарными или философскими, или техническими, или естественнонаучными знаниями для этих целей невозможно. Здесь необходимы такие методологии как системная философия деятельности.

? Мир, в котором мы живем, не поделен на миры, соответствующие сложившимся областям научного знания. Это единый мир и задача ученого и педагога – самому постичь и помочь любому человеку обрести целостное знание, в том числе и об идеях развития, объединяя различные разделы научного и ненаучного знания. В.И. Вернадский писал: «”научное мировоззрение” не является синонимом истины точно так, как не являются ею религиозные и философские системы. Все они представляют лишь подходы к ней, различные проявления человеческого духа» . Можно также отметить, что в отличие от мировых религий, научное знание не представляет собой целостную систему знаний и это является одной из проблем развития науки, как подхода к постижению истины.

Пример великих мыслителей говорит о том, что ученый должен направлять свои усилия на строительство единого здания науки, постижение целостной системы знания. Причем независимо от того, с чего он начал это занятие – с гуманитарных, естественнонаучных, технических, философских, религиозных либо других частей системы знаний. Сложившаяся дифференциация и взаимопроникновение областей знания помогают только началу пути в науке и в практике.

Дифференциация отраслей знания – не более как удобное условие выбора исходной позиции для начала пути в науке и практике ; выбор этой позиции определяется, конечно, первоначальной подготовкой и склонностями будущего специалиста. Дальнейшее развитие ученого и специалиста должно приводить к формированию системного знания, в том числе и системных идей развития общественного производства. Необходимо формировать и целостную систему знаний о национальной идее, идеологии, программах и проектах, государстве и нации, народе, стране и т.д.

Как пример необходимости системности идеи развития , можно привести идеи развития образования. Для их формирования необходимы знания теории и опыта образования, а также знания современных компьютерных технологий образования, знания особенностей построения финансовых проектов для развития образования и знания о технологиях управления проектами, знания об управлении развитием систем и многие другие знания, научные и ненаучные. Можно утверждать, что идеи развития образования не могут быть сформулированы и реализованы в виде государственной программы без объединения в целостную систему всех этих знаний, перечисленных и не перечисленных.

? Профессиональная системность государственного управления. Системная философия направлена на создание профессиональной системности государственной управленческой деятельности.

Профессиональную системность , в общем случае, представим, как сбалансированное сочетание профессиональной технологической системности и профессиональной организационной системности, построенное на основе единой системной методологии.

Профессиональная технологическая системность определенной сферы деятельности, в общем случае, – это системность профессиональной деятельности, создаваемая на основе единой, для всех действующих в этой сфере профессионалов, системной методологии профессиональных технологий формирования, принятия и реализации профессиональных результатов: политик, программ, проектов, решений и т.п. Осуществление профессиональной технологической системности в успешных управленческих структурах, например, приводит к формированию определенного профессионального стиля специалистов и менеджеров. Так, известно, что стиль менеджмента японских пред принимателей значительно отличается от западного, деловой стиль арабских предпринимателей отличается от стиля китайских деловых людей.

Профессиональная организационная системность определенной сферы деятельности, в общем случае, – это системность профессиональной деятельности, создаваемая на основе единой, для всех действующих в этой сфере профессионалов, системной методологии организации деятельности в рамках одной организации, фирмы, предприятия, учреждения, службы.

В свою очередь, профессиональную системность государственного управления представим, как сбалансированное сочетание профессиональной технологической системности государственного управления и профессиональной организационной системности государственного управления, построенное на основе единой системной методологии.

Тогда профессиональная технологическая системность государственного управления - это системность профессиональной государственной управленческой деятельности, создаваемая на основе единой, для всех государственных служащих, государственных органов и их подразделений, системной методологии профессиональных технологий формирования, принятия и реализации государственных политик, программ, проектов и решений.

Определим также, что профессиональная организационная системность государственного управления – это системность профессиональной государственной управленческой деятельности, создаваемая на основе единой, для всех государственных служащих, государственных органов и их подразделений, системной методологии организации деятельности.

Роль системной методологии для профессиональной организационной системности зачастую на практике играют властные методы, методы принуждения. Профессиональная организационная системность зачастую держится, говоря просторечным языком, на принципе «признаваемой мудрости и воли начальника» . Так, этот принцип был характерен как основной для системы государственного управления царской России, для советского периода развития постцарской России. В существенном объеме имеется он и в современных системах государственного управления. В самом этом принципе нет ни отрицательного, ни положительного. Проблемы только в том, в какой мере его надо осуществлять для получения результата, полезного и эффективного для общественного производства, а также в том, как построить и реализовать принцип «признаваемой мудрости и воли начальника» с использованием системной методологии профессиональной организационной системности.

С другой стороны, как следует из определения профессиональной системности, необходимо использование единой системной методологии для организационного и технологического видов профессиональной системности государственного управления. Другими словами, сведение организационной системности государственного управления до уровня разумного сочетания с технологической системностью государственного управления возможно только на основе единой системной методологии государственного управления. Только в этом случае, на основе органичного сочетания организационного и технологического видов профессиональной системности, достижима целостность государственного управления.

В качестве единой системной методологии в настоящей работе используется системная философия, направленная на разрешение проблемы создания профессиональной системности государственного управления как сбалансированного сочетания профессиональной технологической системности и профессиональной организационной системности государственного управления.

? Значение системной философии для развития государственного управления. Системная философия содержит общие модели осуществления деятельности субъектов, объектов и результатов деятельности.

Системная философия, содержащиеся в ней принципы и правила системности и развития потенциала систем, модели систем, их процессов и структур, удовлетворяют принципу технологичности для любой области деятельности, в т.ч. и для государственного управления.

В то же время системная философия удовлетворяет принципу системности .

Например, в применении к проблематике государственного системного управления один из аспектов системности системной философии можно описать следующим образом:

прикладной метод системной философии для некоторого уровня государственного управления (системная технология государственного управления этого уровня) является в то же время общей моделью системы для системных технологий государственного управления систем низшего по иерархии уровня управления .

В общем случае, системная философия является общей моделью системы для каждой части системной философии.

Поэтому на основе системной философии деятельности могут быть созданы взаимосвязанные комплексы системных научных теорий и практических проектов государственного системного управления сложными комплексами общественного производства.

В то же время эта книга написана не как содержащая рецепты осуществления государственного системного управления на все случаи жизни. В ней нет также утверждения или намека на то, что достаточно освоить системную философию государственного управления и работа государственного менеджера будет заключаться в использовании практических системных проектов, создание которых доступно и легко.

Напротив, эта книга – своего рода приглашение к созданию современных научных теорий и практических проектов государственного системного управления . Поэтому вначале излагается методология – собственно системная философия государственного управления. Затем излагаются вопросы построения теорий и проектов для различных сфер, проблем, целей, задач государственного системного управления. Далее, в каждом разделе намечены направления исследований и актуальных программ, проектов, политик, вытекающих из содержания данного раздела.

Эти перечни не являются исчерпывающими, так как в одном издании невозможно описать все возможности системной философии. Каждый заинтересованный читатель может их дополнять, изучая системную философию и прилагая ее принципы, правила, модели к улучшению своей деятельности. Автор исходил из того очевидного факта, что создание системности государственного управления – проблема, разрешить которую не только в методологии, но и в теории и на практике, можно только при участии как можно большего числа практиков государственного управления, экспертов, консультантов и других специалистов, а также научных работников и студентов, слушателей, магистрантов, аспирантов, докторантов.

Книги такого рода не должны, конечно, представлять собой набор неких неоспариваемых постулатов, в данном случае, государственного системного управления. В то же время для определенности, логики и результативности изложения необходимо постулировать на методологическом уровне определенные представления о методе исследования и проектирования деятельности, месте и роли результатов изучаемой деятельности. В данной книге основой рассмотрения проблем государственного управления является системная философия деятельности , предложенная и разработанная автором в ряде работ, например , и в других. На основе этого метода предлагается построение государственного системного управления.

Рассмотрение проблематики государственного системного управления с единых методологических позиций системной философии деятельности позволяет:

а) поставить перед читателем проблему освоения системного мышления и помочь развитию у него знаний, умений и навыков системного мышления;

б) обобщить имеющиеся представления и моделировать роль и место системности государственного управления в развитии общественного производства страны;

в) изложить в едином ключе модель государственного системного управления , показав роль и место государства как системы-субъекта управления в общей системе национального управления;

г) показать роль и место государственного управления в общей системе государственной деятельности.

? Государственная система – система-субъект национального самоуправления.

Нация может рассматриваться как система-субъект, система-результат и система-объект управления нацией, т. е. нация с позиций системной философии осуществляет самоуправление выживанием, сохранением и развитием нации . Постольку поскольку нация в целом не может постоянно осуществлять самоуправление собой, нация создает (с помощью различных механизмов) множество систем-субъектов управления нации. Все эти субъекты управления нуждаются в общих правилах поведения, как и вся нация. Поэтому нация создает государство, как наиболее важный субъект управления, устанавливающий также и общие правила поведения всех субъектов управления нацией.

Государство мы рассматриваем как важнейшую систему-субъект управления выживанием, сохранением и развитием нации. Для формирования и реализации государственного управления очевидна необходимость системного описания желаемых результатов управленческой деятельности государства – систем-результатов государственного управления. Очевидно также, что для построения и реализации государственного управления необходимо описание общественного производства, как системы-объекта управления . Поэтому при построении методов решения проблем государственного системного управления система государственного управления рассматривается, как системная триада , состоящая из систем трех видов – субъектов, объектов и результатов государственного управления. В связи с этим в данной книге уделено внимание вопросам формирования и развития как субъекта, так объекта и результата государственного системного управления, осуществляемого системной триадой «система-субъект, система-объект, система-результат».

В качестве общих моделей для систем – объектов, субъектов и результатов, а также для системной триады государственного системного управления, выбраны ДНИФ-модель и модель комплексного потенциала нации , а также ряд других моделей систем, процессов и структур управления, содержащихся в системной философии и предложенных автором в работах и в других.

? Система государственного управления – крупномасштабная система. Формат (масштаб) проблем государственного управления, как правило, «на несколько порядков» превышает формат (масштаб) тех проблем, которые может разрешать человек или группа людей. К тому же, как правило, человек, работающий в государственной системе, единолично не разрешает государственные проблемы, а решает отдельные задачи, способствующие разрешению данной проблемы. Формат этих задач гораздо «меньше» формата той проблемы, которые в данном случае должна разрешить система государственного управления. По этой причине проблемы государственного управления являются крупномасштабными. Крупномасштабные проблемы управления расчленяются, «дробятся» до размеров тех проблем, целей, задач, которые под силу одному человеку или коллективу. На основе определенного порядка членения, дробления проблем для их решения строятся соответствующие крупномасштабные системы государственного управления. В такой системе содержатся части и элементы, предназначенные для разрешения отдельных проблем, достижения отдельных целей, решения отдельных задач.

Другими словами, крупномасштабная, большая система создается для того, чтобы:

Исходную большую, крупномасштабную проблему привести к системе задач, каждую из которых способен решать отдельный человек (группа людей), т. е. формат исходной проблемы свести к формату возможностей человека (группы людей);

Совокупность результатов деятельности отдельных людей (группы людей) преобразовать в результат разрешения исходной проблемы;

Создать режим взаимодействия при решении комплекса больших, крупномасштабных проблем общественного производства.

Вне проблем, которые ставит перед собой человек, понятия крупномасштабной системы нет.

? Теория и практика государственного управления имеют признаки сложных систем. В настоящее время в теорию и практику государственной деятельности во все большей мере проникают методы естественнонаучных и технических наук. Важное влияние на формирование и развитие государственного управления оказывают такие разделы науки, как кибернетика, информатика, экономико-математические методы, финансовая математика, теория систем управления. Особенно большое влияние на трансформацию государственной деятельности оказывает компьютеризация, создание информационных систем и сетей, внедрение автоматизированных систем управления, автоматизированных рабочих мест. Большое внимание стало уделяться созданию информационных технологий управления, применению теории и практики менеджмента крупных корпораций в теории и в практике государственного управления.

В результате, в связи с наличием большого числа подходов к моделированию, формированию и реализации государственного управления, возникает проблема сложности систем государственного управления. По определению акад. А. И. Берга «для составления модели сложной системы необходимо, как правило, использовать более чем две теории, более чем два языка описания системы, ввиду качественного различия внутренней природы элементов системы между собой и наличия разных подходов к моделированию объектов различной природы ».

Эффективное разрешение проблем моделирования и реализации сложных процессов и структур систем государственного управления как сложных систем возможно на основе метода системной философии.

Системная философия позволяет учесть сложность и крупномасштабность государственных систем при формировании и осуществлении научных теорий и практических проектов государственного управления.

Вне проблем, которые ставит перед собой человек, понятия сложной системы нет.

? Системная индустриализация, машинизация и технологизация государственного управления. Любая крупномасштабная и сложная система, в том числе и система государственного управления, в процессе своего развития преобразуется в производственную систему под влиянием процессов индустриализации деятельности (машинизации, технологизации и собственно индустриализации деятельности) в силу действия универсального Закона технологизации человеческой деятельности, сформулированного автором в работе . Можно утверждать, что именно технологизация и индустриализация человеческой деятельности в разных ее сферах – в производстве, технике, науке, привели к необходимости системных исследований крупномасштабных и сложных субъектов, объектов и результатов человеческой деятельности, к возникновению системологии, теории общих систем, других областей системных исследований. В связи с этим системная философия рассматривает индустриализацию, как один из процессов, которому необходимо придать свойства системности для создания системного управления развитием систем. В результате, если процесс управления развитием системы сам явится системным, то и в преобразуемых системах деятельности сохранится и разовьется системность. Тогда осуществление процесса индустриализации производства как системного процесса приводит к системному развитию системы и к ее преобразованию в целостную производственную систему.

Преобразование процессов и структур деятельности посредством системной индустриализации соответствует принципу и Закону системного развития деятельности системной философии и оказывается эффективным для системы, для ее внутренней среды, а также и для окружающей среды потребления и производства.

В силу этого необходимо, чтобы процессы машинизации, технологизации и индустриализации приобрели свойства системности, стали процессами системной индустриализации, системной машинизации, системной технологизации . В этом случае они будут способствовать развитию профессиональной системности государственного управления, а также и созданию баланса между его организационной и технологической системностью.

Системная философия является методологической основой для теории и практики системной индустриализации общественного производства и управления как методология, содержащая общие принципы и Законы системности и развития систем. Системная индустриализация государственного управления – это развитие государственного управления на основе таких основных разделов системной философии, как принцип и Закон системности, принципы и Закон развития потенциала систем. Тогда индустриализация государственного управления осуществляется в направлении создания человеко-машинных производств государственного системного управления, которым присущи системность построения и высокий технологический уровень.

В структуре инновационного процесса системной индустриализации государственного управления системная философия выделяет три составные части создания системного человеко-машинного управленческого производства:

а) системная машинизация - создание и использование специализированных систем машин, увеличивающих производительность и улучшающих качество государственного управленческого труда;

б) системная технологизация - создание и реализация человеко-машинных системных технологий управления и, на их основе, технологических систем производства государственных управленческих результатов;

в) системная индустриализация - создание и реализация комплекса государственных производственных систем, как совокупностей государственных технологических и экономико-административных систем.

? Системная машинизация должна осуществляться как системная технология машинизации государственного управления. Подход к машинизации как к построению системной технологии предполагает следующее :

1) машины для государственной системной управленческой деятельности создаются как системы машин ;

2) к машинам предъявляется система требований , упорядоченная путем исследования процессов переработки информационных ресурсов, осуществляемых системой государственного управления;

3) исследование процессов переработки информационных ресурсов проводится на основе комплекса моделей процессов и структур государственного управления, как комплекса моделей большой и крупномасштабной системы государственного управления;

4) модели процессов и структур государственного управления как объектов исследования должны быть системными, удовлетворять аксиомам принципа системности ;

5) системные модели трех видов объектов: системы процессов (структур), системы требований к машинам, системы машин должны быть объединены во взаимосвязанную триаду моделей систем «процессы-требования-машины» машинизации государственного управления;

6) триада систем «процессы-требования-машины» машинизации государственного управления должна описываться одной общей моделью системы .

Выполнение этих условий позволяет, как показывает опыт, продуктивно использовать принципы, правила и Законы системности и развития систем, предлагаемые системной философией деятельности, для создания и осуществления системной технологии оснащения государственного управления вычислительными и иными машинами.

? Системная технологизация направлена на объединение человека и машины для осуществления системных технологий управления, которые в системе государственного управления технологическими осуществляются человеко-машинными системами производства государственных решений, проектов, программ, политик. В качестве таких систем используются автоматизированные рабочие места, автоматизированные системы обработки информации и управления, компьютеризированные телекоммуникационные системы и другие системы, объединяющие возможности человека и вычислительной машины. Системная технологизация основана на методе системной технологии, использующем эффект совместного действия Законов системности, развития и технологизации потенциала систем, принципов системности, развития и технологизации потенциала систем, математических и иных моделей систем и технологий.

Как известно, процессы, осуществляемые в государственном управлении, зачастую являются процессами творческими. В данном случае перед проектировщиком системы государственного управления стоит следующая задача:

1) имеются продукты творческого управленческого труда – успешные государственные управленческие решения, проекты, программы, политики;

2) необходимо найти способы тиражирования успешных продуктов творческого управленческого труда на всю государственную систему.

Известно в то же время, что творческие процессы массово невыполнимы в том смысле, что они не могут многократно выполняться разными людьми для тиражирования одного и того же продукта. В отличие от них, технологии – это процессы, которые создаются, по замыслу конструктора и технолога, как многократно выполнимые разными людьми совокупности простых операций изготовления однотипных продуктов. Простота операции в технологии для человека обеспечивается, в частности, тем, что сложные и громоздкие физические, механические, химические, информационные, управленческие и другие процессы «поручаются» машине.

Этот подход использован системной философией деятельности для построения моделей системной технологии государственного управления. Системная философия рассматривает вопросы технологизации на новом системном уровне в соответствии с правилами Закона развития систем и Закона технологизации . Это дает возможность построения более совершенных технологий управления – инновационных системных технологий государственного управления, и превращения данного вида деятельности в инновационную системную деятельность – государственное системное управление.

? Системная индустриализация осуществляется на основе метода системной философии и комплекса прикладных системных технологий государственного управления и направлена на создание, на этой основе, инновационных производственных систем государственного управления.

Системная философия, образно говоря, направлена на построение системного искусства индустриализированной государственной управленческой деятельности. С этой целью она пытается объединить и представить в целостном виде те знания о формировании и осуществлении управленческой деятельности, которые имеются в социально-гуманитарных, естественных, инженерных и в других областях знания о теоретических и практических проектах управления.

В свою очередь, современная государственная деятельность использует достижения всех отраслей человеческого знания – философских, социально-гуманитарных, естественнонаучных, инженерных и других знаний. Достаточно упомянуть программы формирования и развития в России, странах СНГ, в странах ближнего и дальнего зарубежья программ создания национальных информационных инфраструктур, в составах которых предусматриваются электронные правительства. Известно и широкое использование математических методов в практике государственного управления, например, в виде экономико-математических методов, финансовой математики, статистических методов. Отдельные виды государственной деятельности в принципе не могут осуществляться без математических методов, напр., государственная статистика, государственное регулирование в сфере демографии. Невозможно формировать и реализовывать государственное управление без правовых, философских, экономических, социально-гуманитарных знаний. Поэтому, наряду с сохранением роли специализированных практических методик и методов возрастает и роль таких технологий государственного управления, которые используют целостную совокупность достижений всех отраслей человеческого знания.

Государственная деятельность должна становиться целостной, системной и технологизированной все в большей и большей мере. И надо заметить, что истоки современного кризиса государственного управления заключаются в том, что государство работает несистемно и не представляет собой современное эффективное высокотехнологичное производство государственных управленческих решений, проектов, программ, политик. В отношении целостности, системности и технологизированности государство уступает не только менеджменту крупного и среднего бизнеса, но и нетоварному внутрисемейному бизнесу. Учитывая эти обстоятельства необходимо формировать новые тенденции развития государственного управления.

В связи с указанной необходимостью формирования новых тенденций развития государственного управления как целостной системной и технологизированной деятельности, системная философия деятельности необходима как методология, направленная на обеспечение целостности, системности и высоких технологий государственной деятельности. Такие инновационные методологии как системная философия деятельности позволят эффективно использовать разные системы знаний в практике государственного управления. Именно по этим причинам разработка основных положений метода системной философии применительно к развитию государственной системы, предпринятая в настоящей работе, поможет, по мнению автора, дальнейшему внедрению идей целостности в практику развития государственной деятельности, формированию высокотехнологичного государственного системного управления .

? Парадигма системной философии. В связи со своей деятельностью автор имел дело с самыми различными объектами, которые наиболее удобно было моделировать в виде систем, общих систем. В то же время системные модели не приводили, как правило, к построению конструктивных методов решения практических задач. Приходилось искать новые технологии формирования, принятия и реализации решений и в связи с этим реконструировать системные модели. Поиск рационального сочетания идей системологии и технологии привел автора к парадигме системной философии и ее прикладного раздела – системной технологии. На основе результатов, получаемых в процессе развития системной философии, развивается метод системной философии, применяемый для построения системной технологии. В свою очередь системная технология как научное направление содержит прикладные методы построения практических системных технологий для разных видов и сфер деятельности и для разных типов проектов программ, политик деятельности.

Впервые идея и основные принципы построения системной философии и системной технологии (прикладного раздела системной философии) были разработаны и предложены автором в середине 70-х годов теперь уже прошлого века. За прошедшее время системная философия и системная технология эффективно применялись для разработки и реализации программ и проектов в самых разных сферах деятельности общества и развивались автором на этой основе. Наиболее полно системная философия и системная технология, как профессиональное мировоззрение, обоснованы и описаны в работах .

Настоящая работа посвящена дальнейшей разработке системной философии в применении к проблеме построения государственного системного управления. С позиций системной философии для описания человека и тех систем, в которых он участвует, в качестве модели общей системы может быть принята уже упоминавшаяся модель в виде ДНИФ-системы . ДНИФ-система – это объединение духовной, нравственной, интеллектуальной и телесной систем, системы душевного и физического здоровья. Развитие человека и любых систем, в которых он участвует, должно, по представлениям системной философии, осуществляться таким образом, чтобы все эти системы, в них содержащиеся, развились взаимосвязано и гармонично как ДНИФ-системы. Человек, развиваясь и прикладывая профессиональные усилия к изменению окружающей среды, частью которой он является, должен оставаться ДНИФ-системой, не терять ни одной из частей своей ДНИФ-системы, а развивать их и взаимодействие между ними и окружающей средой, как ДНИФ-системой. Это одно из основных условий, которые необходимо соблюдать для формирования и осуществления научных теорий и практических проектов государственного системного управления.

? Системность выживания, сохранения и развития человека. Государственная система должна изучать и учитывать в своей управленческой деятельности особенности предыдущих этапов развития человека и использовать эту информацию при построении нового этапа развития человечества и страны как части глобального развития. Можно констатировать, что прошло два системных этапа человеческого развития.

Первый этап «создание и развитие системы взаимодействия между людьми» – древнейший этап . Этот этап привел к формированию человека и человеческих сообществ, как ДНИФ-систем в разных регионах Планеты. На этом этапе произошло также и формирование системы материальных, информационных и энергетических потребностей человека, семьи, сообщества, как необходимого условия для выживания и развития человека, как ДНИФ-системы, в природной среде.

Второй этап «создание и развитие системы оборота прав собственности и системы прав власти» – этап цивилизации . Здесь основные возможности развития получает телесная система человека и общества. На этом этапе произошло: создание систем материального, информационного и энергетического производства и потребления; создание финансовой системы, как системы информации о стоимости товаров, знаний и услуг и системы обеспечения возможностей обмена продуктами труда. Интеллект, духовность и нравственность, психическое и физическое здоровье играют на этапе цивилизации подчиненную роль. Они служат, в основном, цивилизации, сопротивляются ей и на этом развиваются, но в меньшей мере, чем системы производства и потребления. Системность развития человека, как ДНИФ-системы, содержащей духовную, нравственную, интеллектуальную, телесную системы, нарушена. Этот этап, к сожалению, привел к пониманию природы, как системы ресурсов развития человека. На этом этапе человек теряет понимание своей роли, как части природы. Дальнейшее человеческое развитие сковывается подобного рода оковами стереотипов цивилизации и экономического роста.

Наступает третий этап – «создание единой системы разума человека, Планеты, Космоса». Это этап сохранения, выживания и развития души, разума и ума человечества. На этом этапе произойдет гармонизация развития ДНИФ-системы человечества, преобразование ее в подсистему разума Планеты, Космоса, т. е. – в подсистему ДНИФ-системы Планеты, Космоса. Начальная стадия этого этапа – информационное общество, превращение человеческого сообщества в единый информационный организм, создание информационной культуры, как почвы для дальнейшего развития и преобразования ДНИФ-систем. Но в то же время возникнут новые системы информационных, материальных и энергетических потребностей, что будет необходимым для выживания, сохранения и развития ДНИФ-систем человека в космической среде.

Используя изложенную информацию, с позиций системной философии можно определить, что выживание системы основано на развитии взаимоотношений во внутренней среде системы и в системной триаде. В свою очередь, сохранение основано на развитии взаимоотношений с внешней средой системы и системной триады. И, далее, развитие основано на умении «вжиться» во внешнюю среду, стать ее полноправным компонентом, сохранив себя как систему, способствующую развитию внешней среды как системы.

? Внешняя среда (окружающая среда), частью которой ныне является человек, была (до человека), есть (при человеке) и будет (с человеком или без него).

Государственное управление играет определяющую роль в выборе направления дальнейшего развития человека в глобальном процессе развития, как части Планеты Земля из трех возможных вариантов:

первый – уничтожить свой род, а возможно и Планету, продолжая путь потребительства и экономического роста (гибель, путь «регрессивного сохранения»);

второй – превратиться в «колонии термитов», сохранив себя и Планету и возлагая ответственность за Планету на будущих носителей разума (деградация, путь «регрессивного выживания»);

третий – стать носителем разума Планеты и обеспечить ее выживание, сохранение и развитие в общей системе Мироздания (развитие, путь «прогрессивного развития»).

Для выбора и реализации третьего направления развития необходимо построение инструментария государственного управления прогрессивным устойчивым развитием страны, основанного на системной философии деятельности.

? Роль системности управления. Проблема системности, выраженная в явном или неявном виде, всегда была предметом забот философских, религиозных, этических и других учений. Создание системности поведения и управления поведением людей, групп людей, государств, стран и всего мирового сообщества – основная проблема современного этапа развития Планеты и человечества. Понимание системности мира, в котором мы находимся, является той проблемой, решив которую человек совершит переворот в своем мировоззрении и в поведении. Придет время и восприятие системности, как непременного атрибута мировоззрения и поведения, станет обычным. Перед будущими поколениями человечества возникнут новые мировоззренческие проблемы, характер которых для нас еще не ясен. Но для этого надо выжить, сохраниться и развиться на основе системного восприятия мира. И в этом определяющая роль принадлежит государственному управлению.

Усилиями человека Планета преобразована и созданы системы его жизнеобеспечения; к ним государственное управление должно относиться, как к основе будущей целостной системы «Планета – разумная система», «Планета – сфера разума», «Планета – система, сфера разумной жизни», или – «Сфера Разума Планеты», «Ноосфера Планеты» по В.И. Вернадскому. Наиболее признанным и перспективным направлением построения глобального проекта выживания, сохранения и развития Земли является проект ООН «Повестка ХХI» стратегии устойчивого развития. Со своей стороны, системная философия – это философия устойчивого прогрессивного развития. Подсистемами этой глобальной системы должны будут стать системы, создаваемые на основе национальных проектов выживания, сохранения и развития комплексного потенциала стран. Такая сфера разума будет действовать в интересах Планеты и человека, как ведущего носителя разума Планеты, а в дальнейшем и в интересах мироздания «в целом». Возможно, что тогда мы будем представлять интерес для высокоразвитых инопланетных цивилизаций, – ведь не ищем же и мы низко развитые цивилизации других планет.

В результате осуществятся учение Вернадского о ноосфере, утверждение Циолковского «мысль – фактор эволюции космоса» , теория Чижевского о единстве пульса земной и космической жизни , учения и теории многих других великих ученых о путях эволюции разума. Если нет, то ответ на эти вопросы будет искать кто-то следующий, кого Космос наделит разумом после деградации или гибели человеческой цивилизации.

1. 2. Общая концепция системного управления

(проблема и мониторинг целостности среды, система – знание о целостности, управление, производственная деятельность, управление как деятельность, проблема управления, проблема национального управления, общие модели системной философии управления, модель ДНИФ-системы, миссия управления, системная стратегия, политики и программы управления, проекты управления, триада управления, регулирование, миссионерская и собственная цели управления, системная цель управления, метод системной философии управления)

? Проблема и мониторинг целостности среды. В общем случае, проблема описывает нарушение развития среды (и/или ее составляющих), как целостности. Среда (окружающая среда) содержит людей и группы людей. Желаемое целостное выживание, сохранение и развитие среды, частью которой являются человек и его группы, описывается с помощью определенных моделей выживания, сохранения и развития. Это могут быть международные, национальные, государственные, региональные, отраслевые политики, программы, проекты. В качестве основы для составления политик, программ, проектов могут составляться математические, вербальные, физические и другие модели. В этих целях формируются, как правило, модели экономического, экологического и социального развития, которые могут быть объединены в целостную модель устойчивого развития.

Эти модели прогнозируют целостные процессы и структуры выживания, сохранения и развития среды и человека, как части среды. В то же время реальные результаты осуществления этих процессов и структур не соответствуют, как правило, желаемым результатам. Тем самым нарушается целостность развития, возникает проблема, требующая своего решения. При этом нарушение целостности развития может происходить как из-за реализации в среде указанных желаемых моделей выживания, сохранения и развития, так и вследствие процессов, реализующихся в среде независимо от воли человека.

Проблема – это устойчивое противоречие между желаемой моделью и реальным осуществлением целостного выживания, сохранения и развития людей и групп людей, а также среды, частью которой они являются .

Мы не знаем и не можем, видимо, знать все механизмы, которые поддерживают целостность природных и искусственных сред. Но мы можем осуществлять мониторинг нарушения целостности, определять совокупность влияющих факторов, а также степень влияния отдельных факторов и предпринимать меры для восстановления целостности среды и целостности ее развития.

? Мониторинг целостности среды возможен с помощью такого инструмента деятельности как система. В комплексе знаний человека система отражает такое фундаментальное свойство среды как целостность, другими словами, с помощью моделей систем отражается целостность среды, ее искусственных и естественных частей. Конечно, это не «полнообъемное» отражение целого, а частичное. По этой причине существует большое число определений системы, зачастую противоречивых, отражающих частные характеристики целого. Системная философия относится к определениям систем как к их моделям и ставит задачу использования определений системы, принадлежащих некоторой системе моделей систем.

? Система – знание о целостности. Система – это знание о целом, которое, в свою очередь, должно быть целостным. Модели систем рассматриваются как искусственные системы, которые, в свою очередь, должны быть целостными. В данной работе используются различные определения систем, которые в совокупности представляют собой целостную систему. Возможно, что нам и не дано познать в полном объеме феномен целостности. Проблема целостности, в том числе проблема целостности объектов, субъектов и результатов управления будет далее специально рассмотрена. Сейчас же мы перейдем собственно к проблеме управления.

В зависимости от характеристик среды, в которой возникают проблемы, и в зависимости от характеристик «решателя» проблемы сами проблемы могут моделироваться, как сложные, крупномасштабные, постоянные, временные, стабильные и другие системы.

? Производственная деятельность. Потребность в управлении возникает следующим образом. Производственная деятельность некоторого субъекта деятельности, направленная на решение определенной проблемы, существует с момента возникновения этой проблемы. Так, например, производство пищи, направленное на решение проблемы голода, возникло, можно сказать, одновременно с этой проблемой. Когда результаты такой производственной деятельности недостаточны для удовлетворения потребностей среды и/или потребностей людей в результатах решения данной проблемы или превосходят их (например, недостаточны или избыточны для удовлетворения голода данной группы людей), тогда возникает потребность в управлении . Тогда субъекты производственной деятельности превращаются одновременно и в объекты управления. В дальнейшем субъекты производственной деятельности будем называть объектами управления, объектами деятельности. Обоснование изложено в разделе, посвященном принципу системности.

? Управление, как деятельность. С позиций системной технологии управление как вид деятельности должно удовлетворять принципу и Закону системности управленческой деятельности, принципам и Закону развития управленческой деятельности, а также моделям систем, процессов и структур управленческой деятельности, которые в последующих разделах формулируются на основе общих результатов системной философии.

Управление - это деятельность по установлению и поддержанию требуемого соответствия «потребности в результатах решения проблемы – результаты решения проблемы» для некоторого объекта управления. Управление вводит процесс решения проблемы в требуемое русло; для этого управление содействует производственной деятельности объекта управления, решающей исходную проблему. Можно сказать, что управление помогает снять актуальность данной проблемы, разрешить на данный момент проблему, которую будем считать исходной, причинной .

Можно утверждать, что некачественное решение исходной проблемы, самостоятельно осуществляемое неким объектом деятельности, является причиной возникновения проблемы управления. В свою очередь, управление приводит к надлежащему качеству решения исходной проблемы. В результате, управление, как вид деятельности, объединяется с деятельностью объекта управления по решению исходной проблемы и, как следствие, не всегда можно раздельно оценить вклады объекта и субъекта управления в эффективность решения исходной проблемы. Определение эффективности управления – одна из наиболее трудно решаемых задач теории управления. Особенно трудна задача определения эффективности государственного управления. При этом государственное управление рассматривается как целостная часть национального управления. Для обеспечения системности государственного управления используется метод системной философии деятельности.

? Проблемой управления, т. е. проблемой, которую решает управление, является устойчивое несоответствие между потребностями в результатах решения объектом управления некоторой исходной проблемы и практическими результатами ее решения объектом управления. Цель управления – удерживать это несоответствие в допустимых пределах, не нарушающих целостное развитие объекта управления во взаимодействии с внешней средой и ее составляющими. Управление можно трактовать и как деятельность по обеспечению соблюдения ограничений на практическое решение исходной проблемы.

В соответствии с определением, принятым в начале настоящего раздела, наличие проблемы управления отражает нарушение целостности развития некоторого объекта управления в условиях определенной среды. В полной мере это относится и к проблеме государственного управления выживанием, сохранением и развитием нации. Сохранение целостности развития народа, в который входят, по мысли Н.А. Бердяева, «все исторические поколения, не только живущие, но и умершие, и отцы, и деды наши» – одна из основных целей государственного системного управления, государственных системных политик, программ, проектов, а также государственной системной деятельности в целом. Следуя мысли Н.А. Бердяева, можно очевидным образом придти к выводу, что народ страны включает в себя не только прошлые и настоящее, но и все свои будущие поколения, также как нация, этнос, семья, род и другие устойчивые группы людей.

? Проблемой национального управления является устойчивое несоответствие между потребностями в целостном выживании, сохранении и развитии нации и практическими результатами выживания, сохранения и развития нации. Цель национального управления – удерживать это несоответствие в допустимых пределах, не нарушающих целостность нации в процессе ее развития. Целостность нации рассматривается во временном аспекте и тогда на первый план выходит проблема целостности нации прошлого, настоящего и будущего, которая должна решаться в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном аспектах. Целостность нации может рассматриваться и вне времени. В этом случае изучается и решается стратегическая проблема целостности нации, как состоящей из обоснованно выделенных целостных частей, таких как человек, семья, этнос, потенциалы нации и др. Системная философия, как показано в соответствующих разделах книги, позволяет решать эти задачи во взаимосвязи, как части целостной проблемы национального управления.

Все проблемы национального управления (в отношении человека, фирмы, рынка ресурсов, в социальной, экономической, экологической сферах, другие) находятся в двух основных состояниях:

1) стабильность (результаты разрешения проблемы соответствуют потребностям общества);

2) актуализация (результаты разрешения проблемы не соответствуют потребностям общества, проблемы «возникают», правильнее – актуализируются, становятся актуальными). Естественно, что в такой сложной и крупномасштабной системе, которой можно считать общественное производство, все проблемы находятся в разных состояниях, т.е. на разных стадиях своего жизненного цикла. По этой причине в общественном производстве постоянно присутствует комплекс актуальных проблем, требующих создания соответствующего управления. И одна из задач, которую необходимо решать в связи с этим обстоятельством, заключается в необходимости построения системы приоритетов решения проблем развития обществом. Для построения системной технологии решения данной задачи необходимо, прежде всего, создание банка проблем развития .

? Общие модели системной философии управления. При этом с помощью общих моделей деятельности, предлагаемых системной философией, в моделях управления можно создать наилучшее для данного периода времени ранжированное сочетание наиболее эффективных черт различных моделей управления, таких, например, как:

Иерархические. Здесь узаконена строгая подчиненность «сверху вниз», практическое отсутствие взаимодействий «по горизонтали», жесткое следование указаниям руководства, предельный уровень специализации звеньев управления, жесткая регламентация возможностей внешних связей и т. д.;

Организменные. Для этого случая стиль управления характеризуется, как соответствующий душе работника, направленный на создание и развитие нравственной системы управления, на целенаправленное и гармоничное развитие, на создание семейного стиля деятельности, на формирование и соблюдение фирменного стиля деловой этики и т. д.

В конечном счете, все эти и другие модели деятельности отражают частные совокупности свойств моделируемого объекта, как целого. Для целостного описания деятельности в целом, в т. ч. и управленческой, необходима модель общей системы и тогда перечисленные и другие модели деятельности могут рассматриваться как ее частные случаи.

В качестве такой модели может использоваться модель ДНИФ-системы деятельности, другие модели, предлагаемые системной философией. Система правил, принципов, законов и моделей системной философии позволяет гармонично объединить рационалистские, иерархические, организменные (анималистские), холистские и другие модели производительной деятельности. Так, модель ДНИФ-системы позволяет ввести количественные оценки духовности, нравственности, интеллектуального и физического потенциалов управления, его душевного и телесного здоровья, разума, души, ума управления. В результате можно создать целостную ДНИФ-модель управления, отражающую и развивающую индивидуальные особенности системы управления и, в том числе, – системы-субъекта управления.

? Миссия управления. Метод системной философии рассматривается как методологическая основа решения проблемы управления, позволяющая с единых позиций подходить к формированию, как миссии и стратегии управления, так и кратко-, средне– и долгосрочных политик, программ, проектов деятельности .

Системная модель миссии деятельности важна для формирования и реализации стратегии управления. В виде миссии концентрированно выражается то желаемое целостное воздействие данной основной деятельности на среду, в которой эта деятельность осуществляется, в том числе и на внутреннюю среду системы, осуществляющей эту деятельность. Миссия должна включать в себя и модель правовой ответственности данной системы за последствия тех изменений, которые вносят результаты ее деятельности в окружающую среду, а также во внутреннюю среду элементов и других частей самой системы. Модели ответственности и мер, принимаемых при наступлении соответствующих правовых событий, должны быть системными. Такие системные модели должны включать в себя социальную, экологическую и экономическую виды ответственности. Кроме этого, должна существовать и ответственность за целостность окружающей и внутренней сред системы деятельности.

Важно разделять миссии системы-субъекта управления, системы-объекта управления и системы-результата управления и системы управления в целом. Вместе с тем все эти миссии должны представлять собой целое. Особенно для системы государственного и, в целом, национального управления.

Стратегия управления направлена на осуществление миссии основной деятельности системы-объекта управления. При этом миссия понимается как ответственное выражение той роли в среде обитания, для реализации которой необходима данная деятельность. В свою очередь, кратко-, средне– и долгосрочные политики, программы и проекты управленческой деятельности представляют собой механизмы реализации стратегии управления в рамках осуществления конкретных этапов миссии деятельности системы-объекта управления.

Стратегия управления, с позиций системной философии управления – системная стратегия управления, это системная технология формирования моделей будущей системы-субъекта управления. При этом может быть разработана система таких моделей, а также технологии выбора в будущем очередной модели и перехода от предыдущей модели к очередной. В данном случае модели будущей системы-субъекта управления не рассматриваются в отрыве от прошлых и настоящих моделей системы-субъекта управления. Поэтому системная стратегия управления содержит в себе системную технологию управления развитием системы-субъекта управления – от обозримого опыта прошлого управления до обозримых моделей будущего управления.

Кроме этого, стратегия управления здесь не рассматривается в отрыве от системной стратегии деятельности объекта управления. В свою очередь, системная стратегия той деятельности объекта управления, для которой создается управление, рассматривается как системная технология формирования моделей будущей деятельности объекта управления. Системная философия рассматривает также модели будущей деятельности объекта управления в единстве с моделями прошлой и настоящей деятельности объекта управления. В силу этого, системная стратегия деятельности объекта управления содержит в себе системную технологию управления развитием системы-объекта деятельности – от обозримого опыта прошлой деятельности до обозримых моделей технологий будущей деятельности объекта управления.

Далее, стратегия управления здесь не рассматривается в отрыве от управления. В свою очередь, системная стратегия тех результатов, ради получения которых создаются и управление, и деятельность объекта управления, рассматривается как системная технология формирования моделей будущих совместных результатов управления и деятельности объекта управления. Системная философия не рассматривает также модели будущих результатов в отрыве от моделей результатов прошлой и настоящей деятельности системы-объекта и системы-субъекта управления. В силу этого, системная стратегия результата содержит в себе системную технологию управления развитием системы-результата – от обозримого опыта реализации систем-результатов в прошлом до обозримых моделей реализации систем-результатов в будущем.

Отсюда следует, что, в целом, системная стратегия - это системная технология формирования целостного комплекса прошлых, настоящих и будущих моделей управления, деятельности объекта управления и результата. Системную стратегию можно также назвать стратегией управления развитием системы управления, включающей в себя систему-субъект управления (собственно систему управления), систему-объект управления (собственно систему основной деятельности, нуждающейся в управлении) и систему-результат. Правда, всегда остается открытым вопрос – что является основным: управление, основное производство или результат? Является такая система системой управления или системой деятельности, в которой управление играет вспомогательную роль?

В общем случае, системная стратегия – это системная технология объединения в целое моделей прошлого, настоящего и будущего любой деятельности, включая управленческую деятельность и результат деятельности. Такое объединение производится на основе метода системной философии деятельности.

Образно говоря, системная стратегия управления формирует (создает) поведение системы управления, обеспечивающее, по стратегическому замыслу, ее эффективное функционирование в будущих средах деятельности, в которых возникнут свои постановки проблем выживания, сохранения и развития. Можно считать, что системная стратегия управления – это то, что связывает модели системной управленческой деятельности прошлого, настоящего и будущего. Задача системной стратегии управления – обеспечить такую совокупность моделей системы управления, ее субъекта, объекта и результата, которую можно эффективно использовать для построения кратко-, средне– и долгосрочного управления на протяжении ожидаемого жизненного цикла системы управления.

Такой комплекс моделей используется в рамках общего метода системной философии деятельности для построения теории и практики кратко-, средне– и долгосрочных политик, программ, проектов , реализующих и корректирующих стратегию определенной деятельности. Политики и программы здесь также рассматриваются как проекты: политика рассматривается как система программ и проектов, программа – как система проектов.

Проект, в общем, содержит описание одной или нескольких взаимосвязанных моделей, входящих в системную стратегию, в виде, пригодном для практики, а также описание порядка ее реализации. Проекты оформляются как комплексы документов, подлежащие применению при практическом осуществлении стратегии деятельности. Поэтому проекты будущей деятельности имеют, в отличие от моделей, определенные регламенты практического воплощения с учетом конкретных возможностей ресурсного обеспечения стратегии развития (планы управления проектами, планы мероприятий по осуществлению проектов, бизнес-планы и т.д.).

В свою очередь, метод системной философии дает возможность построения управления всей этой совокупностью проектов на основе принципа и Закона системности, принципов и Закона развития систем, модели ДНИФ-системы, модели потенциалов системы, других моделей систем и системной деятельности.

Реализация управленческой деятельности осуществляется, как известно, системами управления.

Система-субъект управления должна выработать соответствующие управляющие воздействия для приведения процессов решения исходной проблемы системой-объектом управления в соответствие с потребностями в решении данной проблемы. В примере с проблемой голода система управления должна привести процессы производства продовольствия в соответствие с потребностями данного населения в утолении голода – при их недостаточности найти новые возможности и принять меры к их реализации, при их избыточности найти, например, возможности и создать соответствующие управляющие воздействия для экспорта продовольствия. Если эта проблема для общества в целом разрешена, то возникают и постоянно разрешаются проблемы, связанные с разрешением этой проблемы в меньших масштабах: в масштабах региона, семьи, отдельного человека и т.д. Ряд этих проблем, в силу их множественности, например, становятся предметом государственного управления. Такими проблемами могут быть проблемы питания детей разного возраста, проблемы питания кормящих матерей и т.д.

В общем случае имеет место совокупность «проблема общества, процесс разрешения проблемы и управление соответствием результатов разрешения проблемы состоянию проблемы», кратко – триада «проблема, результат процесса, управление», образно триада «Проблема». Она существует с момента возникновения проблемы. В общем случае все эти компоненты данной триады оказывают взаимное влияние друг на друга: под влиянием трансформации проблемы меняются управление и процесс, под влиянием изменения управления может меняться постановка проблемы и процесс, под влиянием изменения требуемых параметров результата процесса меняются постановка проблемы и управление.

? Управление – триединый процесс в системе-субъекте, системе-объекте и в системе-результате управления. В субъекте этот процесс формируется, в объекте реализуется, в результате воплощается. Чтобы субъект управления мог координировать свои воздействия, он должен «в себе» содержать модель объекта и результата управления. Значит, система-субъект управления должна обладать знаниями о процессах и структурах объекта и результата управления. Такие знания в упорядоченной форме представляют собой модели системы-объекта и системы-результата. Но управленцу приходится иметь дело с самыми разнообразными моделями. Это могут быть модели социальные, экологические, экономические. Они могут быть представлены в самых разнообразных формах: вербальной, физической, математической, кибернетической, других.

Все эти самые разнообразные модели в системе управления необходимо рассматривать с единых позиций, хотя бы для того, чтобы получать сравнимые результаты при производстве анализа, исследований, проектирования и т.д. По этой причине субъект управления должен иметь общий подход к оперированию моделями – некоторую общую модель. Системная философия предлагает целостную совокупность моделей общих систем для целей управления, описанную в последующих разделах.

? Регулирование – вид управления. Его назначение – мотивировать развитие процессов и структур объекта управления в определенном направлении и удерживать процессы и структуры объекта управления в определенных «рамках» развития. Направления развития и рамки развития определяются миссией, стратегией, соответствующей политикой, программой, проектом более высокого уровня. Это своего рода «управление самоуправлением объекта деятельности». Для регулирования могут выбираться определенные наборы параметров объекта управления, которые надо удерживать в заданных рамках. При этом системе регулирования задается определенное значение точности, интервала, «коридора» для регулирования параметров и характеристик процессов и структур объекта управления.

Рассмотрим следующую модель взаимодействия компонентов системы управления в процессе возникновения и разрешения проблемы управления.

Итак, система-субъект:

1) находит вариант постановки проблемы и формулирует цель деятельности по разрешению проблемы. В этом смысле система-субъект берет на себя миссию представителя среды, в которой возникла некоторая исходная проблема. Эту проблему надо описать (сделать постановку проблемы) и сформировать некую систему целей. Достижение этих целей в совокупности и по определенному регламенту приводит к разрешению, снятию, решению исходной проблемы. Для достижения каждой из этих целей необходим некоторый продукт, система продуктов. Если такой продукт отсутствует, то для его производства необходима определенная производственная система. Этот требуемый продукт рассматривается теперь как результат деятельности производственной системы;

2) находит модель конкретной системы-результата для разрешения проблемы, для чего проводит анализ, соответствующие исследования, проектирование системы-результата и, при необходимости, проектирование системы-объекта. Система-субъект осуществляет комплексную деятельность по решению проблемы: анализ, исследования, проектирование, управление и другие виды деятельности, для чего формирует и развивает соответствующие подсистемы, из которых наиболее важной является система-субъект управления. Соответствующая комплексная модель деятельности будет рассмотрена далее;

3) обеспечивает управление производством системы-результата в производственной системе-объекте;

4) сравнивает желаемую и реальную системы-результаты. Назначение системы-субъекта состоит в обеспечении соответствия реальной системы-результата желаемой системе-результату.

5) перепроектирует, при необходимости, постановку проблемы (в том числе и с учетом пожеланий всех систем, с которыми взаимодействует система управления), цель деятельности, систему-результат и систему-объект и переходит к следующей итерации разрешения проблемы.

Описанная совокупность компонентов деятельности системы-субъекта управления соответствует ее миссии , как представителя среды, в которой существует проблема выживания, сохранения и развития данной среды, требующая решения.

Кроме миссионерской проблемы, в системе-субъекте управления, как и в любой системе, имеются «собственные» проблемы выживания, сохранения и развития. Для их решения система-субъект должна находить необходимые ресурсы. Одним из источников ресурсов является плата среды за осуществление функций системы-субъекта управления. Но, в то же время получая возможности представителя среды по решению проблемы среды, система-субъект управления получает доступ к распоряжению ресурсами среды. В результате система-субъект получает большие возможности собственного ресурсного обеспечения, что может происходить и в ущерб решению исходной проблемы среды. По этой причине важно, чтобы система-субъект следовала таким моделям деятельности, в которых имеется система мотиваций для гармоничного сочетания двух видов целей системы-субъекта управления:

миссионерской - по обеспечению выживания, сохранения и развития среды, и собственной - по обеспечению выживания, сохранения и развития самой системы-субъекта.

? Деятельность системы-объекта управления соответствует ее миссии в среде, как системы, которая производит некоторую систему-результат, необходимую для выживания, сохранения и развития данной среды.

В системе-объекте управления, также как и в системе-субъекте управления, кроме миссионерской проблемы, имеются «собственные» проблемы выживания, сохранения и развития. Для их решения система-объект должна находить необходимые ресурсы. Одним из источников ресурсов является плата среды системе-объекту за произведенную систему-результат. Но, со своей стороны, система-объект преследует собственные цели получения наибольших выгод от производства системы-результата, что может происходить и в ущерб решению исходной проблемы среды. По этой причине важно гармоничное сочетание двух видов целей деятельности системы-объекта управления:

миссионерской - по обеспечению выживания, сохранения и развития среды путем производства и реализации системы-результата, и

собственной - по обеспечению выживания, сохранения и развития самой системы-объекта.

? Использование системы-результата соответствует ее миссии в среде, как системы, необходимой для достижения определенной цели выживания, сохранения и развития данной среды.

Например, система-результат образования содержит знания, умения и навыки разрешения проблем развития общественного производства страны, направленные на осуществление миссионерской цели образования. Но в то же время получивший образование человек нуждается и в достижении целей собственного выживания, сохранения и развития.

Из этого примера очевидна важность гармоничного сочетания двух видов целей системы-результата управления:

миссионерской - по обеспечению достижения определенной цели выживания, сохранения и развития среды, и

собственной - по обеспечению выживания, сохранения и развития самой системы-результата.

Наличие миссионерских и собственных целей выживания, сохранения и развития очевидным образом можно показать и у системы управления в целом .

Таким образом, система управления и каждая ее часть (система-субъект, система-объект и система-результат, другие ее части) направлены на достижение двух видов целей, которые можно назвать миссионерскими и собственными. Поэтому одна из задач управления – способствовать такой реализации целей системы управления и любой ее части, при которой достигается согласованное (гармоничное) выживание, сохранение и развитие системы и среды, частью которой она является. Если система отклоняется от миссии в пользу собственных целей, то это может привести к нарушению целостности развития среды. Если, наоборот, система отклоняется от собственных целей в пользу миссионерских, то это может привести к нарушению целостности развития системы, как части среды.

Совокупность миссионерских и собственных целей системы управления, построенную с учетом влияния миссионерских и собственных целей частей системы управления назовем системной целью управления. При построении конкретной формулы системной цели управления должно быть обеспечено гармоничное (согласованное) выживание, сохранение и развитие совокупности «система управления, внешняя и внутренняя среды системы управления, компоненты системы управления, компонент внутренней и внешней сред системы управления». Ключевая задача построения формулы системной цели управления – нахождение баланса приоритетов развития частей данной совокупности.

Для достижения согласованного (гармоничного) выживания, сохранения и развития системы и среды система-субъект управления, как и система управления в целом, и любая ее часть, осуществляют не только управление, но и анализ, исследование, проектирование и другие виды деятельности . Все эти виды деятельности объединяются системной философией в единую общую модель деятельности , с помощью которой описывается управление, как вид деятельности.

В этом случае общие модели системной деятельности, в том числе и модели системного управления, реализуют принцип и Закон системности деятельности, Закон и принципы системного развития деятельности, Закон технологизации и принципы технологизации.

Тогда управление рассматривается как подсистема некоторой деятельности в целом. Системные модели взаимодействия этих видов деятельности, рассматриваемые в главе 3, необходимы для обеспечения согласованного (гармоничного) выживания, сохранения и развития данной совокупности субъектов, объектов и результатов управления и деятельности в целом.

? Системная философия, как методология управления , развивается в трех направлениях: методология стратегии, методология теории и методология практики системного управления.

Системная философия управления - методологическая основа, совокупность моделей и способов системного осуществления управленческой деятельности, раздел учения о методе системной философии, посвященный вопросам управления (методологическая основа стратегии системного управления).

Метод системной философии управления - метод построения и реализации теоретических основ системного осуществления управленческой деятельности (методология теории системного управления).

Метод системной философии управления базируется на результатах системной философии управления, как методологии, трансформирует их в определенную упорядоченную совокупность моделей, принципов, законов, правил применительно к управленческой деятельности.

Это может быть управленческая деятельность в отношении формирования и реализации международных, национальных, региональных, общегосударственных, общественных, партийных, производственных, научных, образовательных, просветительских, управленческих, конструкторских, проектных, экологических, социальных, экономических, частных, семейных, коллективных, а также любых других видов деятельности, осуществляемых в национальном производстве.

Метод системной технологии управления - метод построения и реализации проекта системной технологии для решения конкретной проблемы, задачи, для достижения определенной системной цели управления (методология практики системного управления).

Метод системной технологии управления базируется на методе системной философии управления и на общей методологии системной философии, трансформирует их применительно к практическому построению конкретной системной технологии для решения определенной проблемы, задачи, для достижения определенной системной цели управления.

Проект системной технологии управления – совокупность документов (правовых актов), регламентирующих формирование и практическую реализацию системной технологии управленческой деятельности (концептуальная системная технология управления).

Проект системной технологии для определенного вида управленческой деятельности может быть аналитическим, исследовательским, проектным, производственным, управленческим, экспертным, контрольным (мониторинговым), архивным.

Проекты системной технологии управленческой деятельности могут создаваться как управленческие подсистемы (системы-субъекты управления) разных видов национальной деятельности, таких как международная, региональная, государственная, общественная, партийная, производственная, научная, образовательная, просветительская, управленческая, конструкторская, проектная, экологическая, социальная, экономическая, частная, семейная, коллективная, другие ее виды.

Системная технология управления - объединение возможностей систем и технологий управления в виде системной совокупности методов и средств практического формирования, производства и осуществления управленческих решений, проектов, программ, политик, предназначенных для решения конкретной проблемы, задачи, для достижения конкретной системной цели национального производства или его части (эмпирическая системная технология управления). При этом система управления рассматривается как способ организации методов и средств достижения цели управления, решения задач управления, разрешения проблем управления, технология управления – как способ организации методов и средств производства продукта управления в виде управленческого решения (проекта, программы, политики и т.п.), реализуемого в объекте управления.

? Системное управление - совокупность методологии, теории, проектов и практики системных технологий управления.

1. 3. Концепция государственного системного управления

(проблема и мониторинг целостности национального производства, потребность в государственном управлении, проблема государственного управления, миссия государственного управления, системная стратегия государственного управления, системные модели государственного управления, государственное регулирование, миссионерские и собственные цели системы государственного управления и ее частей, системная цель государственного управления, системная философия и системная технология государственного управления и государственной деятельности, государственное системное управление)

Для национального потенциала проблема описывает нарушение развития национального потенциала (и/или его составляющих), как целостности. Системная структура и процессы национального производства, направленного на развитие национального потенциала рассмотрены в . В главе 3 эти вопросы будут рассмотрены применительно к государственному системному управлению. Здесь мы остановимся на тех аспектах, которые важны для постановки проблемы государственного управления. Желаемое целостное выживание, сохранение и развитие национального потенциала, в который входит и человеческий потенциал, описывается посредством международных, национальных, государственных, региональных, отраслевых политик, программ, проектов выживания, сохранения и развития. В качестве основы для составления политик, программ, проектов могут составляться математические, вербальные, физические и другие модели. В этих целях формируются, как правило, модели развития национального экономического, экологического и социального потенциала, которые могут быть объединены в целостную модель устойчивого развития.

Эти модели прогнозируют целостные процессы и структуры выживания, сохранения и развития национального потенциала, его социальной, экологической, экономической и других частей. В то же время реальные результаты осуществления этих процессов и структур не соответствуют, как правило, желаемым результатам развития национального потенциала. Тем самым нарушается целостность развития национального потенциала, его частей, возникает проблема его функционирования и развития, требующая решения. При этом нарушение целостности развития национального потенциала может происходить как из-за реализации указанных желаемых моделей целостного выживания, сохранения и развития национального потенциала, так и вследствие процессов, реализующихся в социальной, экологической, экономической и других средах мирового хозяйства независимо от воли субъектов национального производства.

Проблема развития национального потенциала - это устойчивое противоречие между желаемой моделью и реальным осуществлением целостного выживания, сохранения и развития национального потенциала в среде мирового хозяйства, частью которого он является.

Так как национальный потенциал по своему происхождению – искусственная система, то в результате может создаться иллюзия, что субъекты национального производства, а, следовательно, и субъекты национального управления знают о нем все, как о целостности. Но национальный потенциал как целое, обладает свойствами, не являющимися комбинацией свойств своих частей, в том числе комбинацией свойств, сформированных под влиянием человеческой деятельности. Уместно, по мнению автора, сослаться на мысль академика А.И. Опарина о развитии жизни на земле: «Естественному отбору, определившему собой всю предбиологическую, а затем и биологическую стадию эволюции, подвергались не те или иные способные к репликации полинуклеотиды и даже не возникавшие под их влиянием белки-ферменты, а целостные фазово-обособленные системы (пробионты), а затем и первичные живые существа...Не части определили собой организацию целого, а целое в своем развитии создало целесообразность строения частей» .

В данном случае, опираясь на мысль А. И. Опарина, можно утверждать, что «не части национального потенциала определяют его развитие как целого, а национальный потенциал, как целое, в своем развитии определяет целостносообразность развития частей». Мы не знаем и не можем, видимо, знать все механизмы, которые поддерживают целостность национального потенциала. Но мы можем осуществлять мониторинг национального потенциала, как целого, определить совокупность влияющих факторов, определить степень влияния отдельных факторов, предпринимать меры для выживания, сохранения и развития национального потенциала, как целостности.

? Мониторинг целостности национального потенциала возможен, как и в других случаях, с помощью такого инструмента деятельности как система. В комплексе знаний субъектов национального управления система отражает такое фундаментальное свойство национального потенциала как целостность, другими словами, с помощью моделей систем отражается целостность национального потенциала и результатов его развития. Конечно, это не «полнообъемное» отражение национального потенциала, как целого, а частичное. По этой причине существует большое число моделей системы национального потенциала, отражающих частные характеристики национального потенциала, как целого.

Возникновение потребности в национальном (в государственном, в т. ч.) управлении можно описать следующим образом. Производственная деятельность некоторого субъекта национального производства, направленная на решение определенной проблемы развития национального потенциала, существует с момента возникновения этой проблемы. Так, например, производство пищи, направленное на решение проблемы голода для населения страны, существует, можно сказать, одновременно с этой проблемой. Когда результаты этого вида национальной производственной деятельности недостаточны для удовлетворения потребностей населения в результатах решения данной проблемы или превосходят их (например, недостаточны или избыточны для удовлетворения голода данной группы людей), тогда возникает потребность в управлении . Тогда субъекты национальной производственной деятельности превращаются одновременно и в объекты национального управления. В дальнейшем субъекты национальной производственной деятельности будем называть объектами национального (государственного) управления, объектами национальной (государственной) деятельности.

? Национальное (государственное, в т. ч.) управление - это деятельность субъектов национального управления по установлению и поддержанию требуемого соответствия «потребности в развитии национального потенциала – результаты развития национального потенциала». Национальное (государственное, в т.ч.) управление вводит процесс решения проблемы развития национального потенциала объектом управления в желаемое состояние. Для этого национальное (государственное, в т.ч.) управление содействует деятельности объекта управления – национального производства, направленной на решение проблемы развития национального потенциала. Можно сказать, что национальное (государственное, в т.ч.) управление помогает снять актуальность , разрешить на данный момент общую или частную проблему развития национального потенциала.

Можно утверждать, что некачественное решение определенной проблемы развития национального потенциала, самостоятельно осуществляемое частью национального производства, является причиной возникновения проблемы национального (государственного, в т.ч.) управления. В свою очередь, национальное (государственное, в т.ч.) управление приводит, по замыслу, к надлежащему качеству решения общей или частной проблемы развития национального потенциала.

В результате национальное (государственное, в т.ч.) управление (деятельность субъекта управления) объединяется с функционированием национального производства (объекта управления) по решению исходной проблемы. Как следствие, не всегда можно раздельно оценить вклады объекта и субъекта национального (государственного, в т.ч.) управления в результат решения проблемы развития национального потенциала. Определение эффективности субъекта национального (государственного, в т.ч.) управления – одна из наиболее трудно решаемых задач теории и практики.

? Проблемой национального (государственного, в т. ч.) управления является устойчивое несоответствие между потребностями в целостном выживании, сохранении и развитии национального потенциала и практическими результатами выживания, сохранения и развития национального потенциала.

Как уже отмечалось в предыдущем разделе, все проблемы национального управления находятся в состояниях стабильности или актуализации, т.е. на разных стадиях своего жизненного цикла. По этой причине постоянно присутствует комплекс актуальных проблем национального управления и одна из задач, которую необходимо регулярно решать в связи с этим обстоятельством, заключается в необходимости построения системы приоритетов решения проблем национального управления. Для построения системной технологии решения данной задачи необходимо, прежде всего, создание банка проблем национального управления , содержащего целостный комплекс проблем национального управления, ожидаемый порядок актуализации проблем, модели построения системы приоритетов, а также целостный комплекс моделей и проектов системной технологии решения проблем.

? Цель национального (государственного, в т. ч.) управления - приводить указанное несоответствие, приводящее к возникновению проблемы национального управления, в допустимые пределы, не нарушающие целостность национального потенциала в процессе его развития и удерживать в данных пределах. Целостность национального потенциала рассматривается во временном аспекте и тогда на первый план выходит проблема целостности национального потенциала прошлого, настоящего и будущего, которая должна решаться в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном аспектах. Целостность национального потенциала может рассматриваться и вне времени. В этом случае изучается и решается стратегическая проблема целостности национального потенциала, как состоящего из обоснованно выделенных целостных частей (информационный, человеческий и т.д.). Системная философия, как показано в соответствующих разделах книги, позволяет решать эти задачи во взаимосвязи, как части целостной проблемы национального (государственного, в т.ч.) управления.

При этом с помощью общих моделей деятельности необходимо создавать наилучшее для данного периода времени ранжированное сочетание наиболее эффективных черт различных моделей государственного управления.

В конечном счете, все модели государственного управления отражают частные совокупности свойств государственного системного управления, как целого. Для целостного описания государственной деятельности в целом, в т.ч. и государственного управления, необходима модель общей системы, при наличии которой другие модели государственного управления могут рассматриваться как ее частные случаи.

Система правил, принципов, законов и моделей системной философии позволяет гармонично объединить в форме общей модели все модели государственного управления. В качестве такой модели может использоваться модель ДНИФ-системы государственного управления. Модель ДНИФ-системы позволяет ввести количественные оценки духовности, нравственности, интеллектуального и физического потенциалов государственного управления, его душевного и телесного здоровья, разума, души, ума государственного управления. В результате можно создать целостную ДНИФ-модель государственного управления.

Метод системной философии позволяет с единых позиций подходить к формированию, как миссии и стратегии государственной деятельности, так и кратко-, средне– и долгосрочных политик, программ, проектов государственной деятельности.

Системная модель миссии государственной деятельности важна для формирования и реализации стратегии государственного управления. В виде миссии концентрированно выражается желаемое целостное воздействие государственной деятельности на внешнюю среду и на внутреннюю среду государственной системы. Миссия должна включать в себя и модель правовой ответственности государственной системы за последствия тех изменений, которые вносят результаты ее деятельности в национальный потенциал. Модели ответственности государственной системы и мер, принимаемых при наступлении соответствующих правовых событий, должны быть системными. Такие системные модели должны включать в себя социальный, экологический и экономический виды ответственности государственной системы. Кроме этого, должна существовать и ответственность за целостность национального потенциала и потенциала государственного управления, как важнейшего вида национальной деятельности.

Важно разделять миссии системы-субъекта государственного управления, системы-объекта государственного управления и системы-результата государственного управления, а также системы государственного управления в целом. Вместе с тем все эти миссии должны представлять собой целое. Не только для системы государственного управления, но и, в целом, для национального управления.

Стратегия государственного управления направлена на способствование осуществлению миссии национального производства, являющегося системой-объектом государственного управления. С другой стороны, миссия – это ответственное выражение той роли в среде национального производства, которую играет государственное управление. В свою очередь, кратко, средне– и долгосрочные политики, программы и проекты государственной управленческой деятельности представляют собой механизмы реализации стратегии государственного управления в рамках конкретных этапов осуществления миссии национального производства.

Стратегия государственного управления, с позиций системной философии управления – системная стратегия государственного управления, это системная технология формирования совокупности моделей будущей системы-субъекта государственного управления. При этом может быть разработана система моделей государственного управления, а также технологии выбора в будущем очередной модели государственного управления и перехода от предыдущей модели государственного управления к очередной. В данном случае модели будущей системы-субъекта государственного управления не рассматриваются в отрыве от прошлых и настоящих моделей системы-субъекта государственного управления. Поэтому системная стратегия государственного управления содержит в себе системную технологию управления развитием системы-субъекта государственного управления – от обозримого опыта прошлого государственного управления до обозримых моделей будущего государственного управления.

Кроме этого, стратегия государственного управления здесь не рассматривается в отрыве от системной стратегии национального производства, как объекта государственного управления. В свою очередь, системная стратегия национального производства, для которого создается государственное управление, рассматривается как системная технология формирования моделей будущего национального производства. Системная философия рассматривает также модели будущего национального производства в единстве с его прошлыми и настоящими моделями. В силу этого, системная стратегия национального производства содержит в себе системную технологию управления развитием системы национального производства – от обозримого опыта прошлого национального производства до обозримых моделей технологий будущего национального производства.

Далее, стратегия государственного управления здесь не рассматривается в отрыве от системной стратегии результата государственного управления. В свою очередь, системная стратегия развития национального потенциала, т. е. тех результатов, ради получения которых создаются и государственное управление, и национальное производство, рассматривается как системная технология формирования моделей будущих совокупных результатов национального производства и государственного управления, приводящих к развитию национального потенциала. Системная философия не рассматривает также модели будущих результатов развития национального потенциала в отрыве от моделей совокупных результатов прошлой и настоящей деятельности национального производства (системы-объекта государственного управления) и государственного управления (системы-субъекта государственного управления). В силу этого, системная стратегия результата государственного управления содержит в себе системную технологию управления развитием системы-результата – от обозримого опыта реализации систем-результатов государственного управления в прошлом до обозримых моделей реализации систем-результатов государственного управления в будущем.

Отсюда следует, что, в целом системная стратегия государственного управления - это системная технология формирования целостного комплекса прошлых, настоящих и будущих моделей государственного управления, национального производства и модели развития национального потенциала. Системную стратегию государственного управления можно также назвать стратегией управления развитием системы государственного управления, включающей в себя систему-субъект государственного управления (собственно систему государственного управления), систему-объект управления (собственно систему национального производства, нуждающегося в государственном управлении) и систему-результат (прирост национального потенциала, оценка прогрессивного или регрессивного развития национального потенциала).

Системная стратегия государственного управления формирует (создает) поведение системы государственного управления, обеспечивающее, по стратегическому замыслу, ее эффективное функционирование в будущих средах деятельности , в которых возникнут свои постановки проблем выживания, сохранения и развития национального потенциала. В общем случае, системная стратегия государственного управления – это то, что связывает модели (проекты) государственной системной управленческой деятельности прошлого, настоящего и будущего. Задача системной стратегии государственного управления – обеспечить такую совокупность моделей (проектов) системы государственного управления, ее субъекта (собственно система-субъект государственного управления), объекта (система национального производства) и результата (развитие национального потенциала), которую можно эффективно использовать для построения кратко-, средне– и долгосрочного государственного управления на протяжении ожидаемого жизненного цикла системы государственного управления.

Такой стратегический комплекс моделей используется в рамках общего метода государственного системного управления для построения теории и практики кратко-, средне– и долгосрочных политик, программ, проектов , реализующих и корректирующих системную стратегию государственного управления. Государственные политики и программы здесь также рассматриваются как проекты: государственная политика рассматривается как государственная система программ и проектов, государственные программы – как системы государственных проектов.

Государственный проект, в общем, содержит тогда описание одной или нескольких взаимосвязанных моделей, входящих в стратегический комплекс моделей государственного системного управления, а также описание системной технологии тактики ее реализации в конкретных условиях. Проекты оформляются как комплексы документов, подлежащие применению в заданном периоде при практическом осуществлении системной стратегии государственного управления. Поэтому проекты будущего государственного управления содержат стратегические модели управления, а также определенные тактические регламенты практического осуществления государственного системного управления (планы управления проектами, планы мероприятий по осуществлению проектов, бизнес-планы и т.д.). В соответствии со стратегией происходит преобразование государственной системы управления, моделей ее субъектов, объектов и результатов, соответствующее предполагаемым условиям их функционирования, а в соответствии с тактикой происходит реализация политик, программ, проектов и выработка предложений по корректировке стратегии.

Кратко можно определить, что системная стратегия государственного управления – это деятельность по созданию такой системы государственного управления, которая будет органично функционировать как целостность в некоторой будущей среде жизнедеятельности, также представляемой как целое. Такие прошлые и настоящие, а также будущие среды жизнедеятельности можно описать и сформировать в виде ограниченного комплекса моделей, сопоставив им определенные модели государственного управления (прошлые и настоящие среды и модели, в свою очередь, тоже были будущими). Тогда системную стратегию государственного управления можно эффективно использовать для построения кратко-, средне– и долгосрочного государственного управления, а также и для мер по реформированию государственного управления, его субъектов, объектов и результатов. Методологической основой системной стратегии государственного управления явится системная философия управления. Назначение системной стратегии – сохранение и развитие целостности национального потенциала и целостности его развития.

? Реализация государственной системной управленческой деятельности осуществляется, как вытекает из предыдущего изложения, следующим образом.

Система-субъект управления (государственная система-субъект управления) вырабатывает необходимые управляющие воздействия на национальное производство (система-объект управления) для приведения результатов развития национального потенциала в соответствие с потребностями в его развитии. Управляющие воздействия осуществляются в соответствии с государственными политиками, программами, проектами, соответствующими миссии и системной стратегии государственного управления.

Итак, государственное управление – триединый процесс в системе-субъекте (собственно государственная система управления), в системе-объекте (система национального производства) и в системе-результате управления (развитие национального потенциала). В государственной системе управления этот процесс формируется, затем он реализуется в национальном производстве и воплощается в виде развития национального потенциала. Чтобы государственная система управления могла координировать свои воздействия на национальное производство, она должна «в себе» содержать модель национального производства и модель развития национального потенциала. Значит, государственная система-субъект управления должна обладать знаниями о процессах и структурах национального производства (система-объект государственного управления) и о развитии национального потенциала (система-результат государственного управления). Такие знания в упорядоченной форме представляются в виде моделей национального производства и национального потенциала. Но государственному управленцу приходится иметь дело с самыми разнообразными моделями. Это могут быть модели социальные, экологические, экономические и другие. Они могут быть представлены в самых разнообразных формах: вербальной, физической, математической, кибернетической, других.

Все эти самые разнообразные модели в государственной системе управления необходимо рассматривать с единых позиций, хотя бы для того, чтобы получать сравнимые результаты при производстве анализа, исследований, проектирования, собственно управления, экспертизы и т.д. По этой причине государственная система-субъект управления должна иметь единый подход к оперированию моделями – некоторую общую модель. Системная философия предлагает целостную совокупность моделей общих систем для целей государственного системного управления, описанную в последующих разделах.

? Государственное регулирование – вид государственного управления. Его назначение – мотивировать изменение процессов и структур национального производства в необходимом направлении, а также и соблюдение определенных «рамок» развития процессов и структур национального производства и национального потенциала. Сложившиеся направления развития и рамки развития национального производства и национального потенциала влияют на формирование модели миссии государства, а также зависят, в свою очередь, от моделей государственных стратегий, государственных политик, программ, проектов. Это своего рода «государственное управление самоуправлением национального производства и саморазвитием национального потенциала». Для регулирования могут выбираться определенные наборы параметров, описывающих функционирование национального производство и развитие национального потенциала, которые надо удерживать в заданных рамках. При этом государственной системе регулирования (напр., государственной системе регулирования экономики) задается определенное значение точности, интервала, «коридора» для регулирования параметров и характеристик процессов и структур национального производства и развития национального потенциала.

Рассмотрим следующую модель функционирования компонентов системы государственного управления в процессе возникновения и разрешения проблемы государственного управления.

Итак, собственно система государственного управления, как система-субъект государственного управления:

1)находит вариант постановки государственной проблемы развития национального потенциала и формулирует цель деятельности по разрешению этой проблемы. В этом смысле государственная система управления, как система-субъект, берет на себя миссию представителя среды (национального потенциала), в которой возникла некоторая проблема развития. Эту проблему надо описать (сделать постановку проблемы) и сформировать некую систему целей; достижение этих целей в совокупности и по определенному регламенту приводит к разрешению, снятию, решению поставленной проблемы развития. Для достижения каждой из этих целей необходим некоторый продукт, система продуктов, производимых национальным производством. Если такой продукт отсутствует, то необходимо создание новой производственной системы в национальном производстве;

2)находит модель конкретной системы-результата для разрешения поставленной проблемы развития национального потенциала, для чего проводит анализ, соответствующие исследования, проектирование системы-результата и, при необходимости, проектирование производственной системы-объекта, включаемой в национальное производство.

3)обеспечивает управление производством системы-результата национальной производственной системой-объектом;

4)определяет степень соответствия желаемого развития национального потенциала реальному развитию национального потенциала, полученному при использовании произведенной системы-результата. Если степень соответствия приемлема, продолжает управление производством системы-результата;

5)если степень соответствия желаемого развития национального потенциала реальному развитию национального потенциала, полученному при использовании произведенной системы-результата, неприемлема, то перепроектирует постановку проблемы, систему-результат и систему-объект и переходит к следующей итерации разрешения проблемы.

Описанная совокупность компонентов деятельности государственной системы-субъекта управления соответствует ее миссии , как системы, действующей в интересах выживания, сохранения и развития национального потенциала.

Кроме миссионерской проблемы выживания, сохранения и развития национального потенциала, в государственной системе-субъекте управления, как и в любой системе, имеется и «собственная» проблема выживания, сохранения и развития . Для их решения система-субъект государственного управления должна находить необходимые ресурсы. Одним из источников ресурсов являются средства, выделяемые государственным бюджетом за осуществление функций системы-субъекта государственного управления. Но, в то же время, имея возможности распоряжения национальным производством и развитием национального потенциала, а также право устанавливать общие правила поведения для всех субъектов и объектов национального управления, система-субъект государственного управления получает дополнительные возможности собственного ресурсного обеспечения, что может происходить и в ущерб решению проблемы развития национального потенциала. По этой причине важно гармоничное сочетание двух видов целей государственной системы-субъекта управления:

миссионерских целей - по обеспечению выживания, сохранения и развития национального потенциала, и

собственных целей - по обеспечению выживания, сохранения и развития самой системы-субъекта государственного управления.

? Функционирование национального производства, рассматриваемого в данном случае, как система-объект государственного управления, соответствует его миссии в среде национального потенциала, как системы, которая производит систему-результат, решая, таким образом, миссионерскую проблему выживания, сохранения и развития национального потенциала.

В национальном производстве, также как и в системе-субъекте государственного управления, кроме миссионерской проблемы, имеются «собственные» проблемы выживания, сохранения и развития. Для их решения национальное производство должно находить необходимые ресурсы. Одним из источников ресурсов является национальный потенциал, расходуемый на построение и поддержание функционирования национального производства в виде, например, платы за произведенную систему-результат. Но, со своей стороны, производственная система преследует собственные цели получения наибольших выгод от производства системы-результата, что может приводить и к ущербу для развития национального потенциала. По этой причине важно гармоничное сочетание двух видов целей деятельности национального производства, как системы-объекта управления:

миссионерских целей – по обеспечению выживания, сохранения и развития национального потенциала путем производства и реализации системы-результата, и

собственных целей – по обеспечению выживания, сохранения и развития самой производственной системы.

Наличие миссионерских и собственных целей выживания, сохранения и развития очевидным образом можно показать для системы-результата государственного управления и для системы государственного управления в целом.

Таким образом, система государственного управления и каждая ее часть (система-субъект, система-объект и система-результат, другие ее части) направлены на достижение двух видов целей – миссионерских и собственных. Поэтому одна из задач управления проектом системы государственного управления – способствовать такой реализации целей системы государственного управления и любой ее части, при которой достигается согласованное (гармоничное) выживание, сохранение и развитие системы государственного управления, национального производства и национального потенциала. Если система государственного управления отклоняется от миссии в пользу собственных целей, то это может привести к нарушению целостности развития среды. Если, наоборот, система государственного управления отклоняется от собственных целей в пользу миссионерских, то это может привести к нарушению целостности развития системы государственного управления и, как следствие, к ухудшению управления развитием национального потенциала и к ухудшению функционирования общественного производства.

Совокупность миссионерских и собственных целей государственной системы управления, построенную с учетом влияния миссионерских и собственных целей частей государственной системы управления назовем системной целью государственного управления . При построении конкретной формулы системной цели государственного управления необходимо учитывать необходимость гармоничного (согласованного) выживания, сохранения и развития совокупности «система государственного управления, национальное производство, национальный потенциал, компоненты внутренней и внешней среды государственной системы управления, национального производства, национального потенциала». Ключевая задача построения формулы системной цели государственного управления – нахождение баланса приоритетов развития частей данной совокупности субъектов, объектов и результатов государственного управления.

Для построения формулы системной цели государственного управления и для достижения ее в практике функционирования государственная система-субъект управления, как и государственная система управления в целом, и любая ее часть, осуществляют не только управление, но и анализ, исследование, проектирование, производство, экспертизу, мониторинг, архивирование . По этой причине структура государственной системы должна была бы содержать все необходимые подразделения для осуществления всех компонент деятельности: аналитические, исследовательские, проектные, производственные, управленческие, экспертные, контрольные, архивные. На практике, конечно, это неосуществимо.

Но в то же время, по сути своей это означает, что государственная система в своей деятельности (в том числе, и в управленческой деятельности), если она намерена осуществлять ее системно, должна использовать результаты анализа, исследований, проектирования, управления, экспертизы, контроля (мониторинга), архивирования. Поэтому для государственного системного управления всегда актуальна задача оптимального распределения видов деятельности и связанных с ними функций между государственными и негосударственными структурами. В этом случае ключевая задача построения формулы системной цели государственного управления преобразуется в более полную задачу нахождения баланса приоритетов развития частей совокупности субъектов, объектов и результатов государственной и негосударственной деятельности.

Тогда государственное управление рассматривается как подсистема государственной деятельности в целом. Системные модели взаимодействия этих видов государственной деятельности, рассматриваемые в главе 3, необходимы для обеспечения согласованного (гармоничного) выживания, сохранения и развития данной совокупности субъектов, объектов и результатов государственного управления и государственной деятельности в целом.

Следуя ранее принятым определениям, рассмотрим системную философию, как методологию , развивающуюся в трех направлениях: методология стратегии, методология теории и методология практики, применительно, в данном случае, к государственному системному управлению.

Системная философия государственного управления - совокупность моделей, принципов, законов, правил и методов системного осуществления государственной управленческой деятельности, раздел учения о методе системной философии, посвященный вопросам государственного управления (методологическая основа стратегии государственного системного управления).

Метод системной философии государственного управления - метод построения и реализации теоретических основ системного осуществления государственной управленческой деятельности (методология теории государственного системного управления).

Метод системной философии государственного управления базируется на результатах системной философии государственного управления, как методологии, трансформирует их в определенную упорядоченную совокупность моделей, принципов, законов, правил применительно к государственной управленческой деятельности.

Это может быть государственная управленческая деятельность в отношении формирования и реализации международных, национальных, региональных, общегосударственных, общественных, партийных, производственных, научных, образовательных, просветительских, управленческих, конструкторских, проектных, экологических, социальных, экономических, частных, семейных, коллективных, а также любых других видов деятельности, осуществляемых в национальном производстве.

Метод системной технологии государственного управления - метод построения и реализации проекта системной технологии для решения конкретной проблемы, задачи, для достижения определенной системной цели государственного управления (методология практики государственного системного управления).

Метод системной технологии государственного управления базируется на методе системной философии государственного управления и на общей методологии системной философии, трансформирует их применительно к практическому построению конкретной системной технологии для решения определенной проблемы, задачи, для достижения определенной системной цели государственного управления.

Проект системной технологии государственного управления – совокупность документов (правовых актов), регламентирующих формирование и практическую реализацию системной технологии государственного управления (концептуальная системная технология государственного системного управления).

Проект системной технологии для определенного вида государственной управленческой деятельности может быть аналитическим, исследовательским, проектным, производственным, управленческим, экспертным, контрольным (мониторинговым), архивным.

Проекты системной технологии государственной управленческой деятельности могут создаваться как управленческие подсистемы (системы-субъекты государственного управления) разных видов национальной деятельности, таких как международная, региональная, государственная, общественная, партийная, производственная, научная, образовательная, просветительская, управленческая, конструкторская, проектная, экологическая, социальная, экономическая, частная, семейная, коллективная, другие ее виды.

Системная технология государственного управления - объединение возможностей систем и технологий государственного управления в виде системной совокупности методов и средств практического формирования, производства и осуществления государственных управленческих решений, проектов, программ, политик, предназначенных для решения конкретной проблемы, задачи, для достижения конкретной системной цели национального производства или его части (эмпирическая системная технология государственного управления).

При этом система государственного управления рассматривается как способ организации методов и средств достижения цели государственного управления, решения задач государственного управления, разрешения проблем государственного управления. В свою очередь, технология государственного управления рассматривается как способ организации методов и средств производства продукта государственного управления в виде государственного управленческого решения (государственного проекта, программы, политики и т. п.), реализуемого в объекте государственного управления.

? Государственное системное управление - совокупность методологии, теории, проектов и практики системных технологий государственного управления.

1. 4. Целостность государственного управления и устойчивое развитие

(целостность, целостные изменения и воздействия, части среды, целостная стратегия развития и государственное управление, целостносообразность и системность, целостность, целостносообразность и системность государственного управления, государственное управление и условие устойчивого развития)

На основании имеющегося научного и ненаучного знания можно постулировать следующее очевидное утверждение.

Целостность – фундаментальное свойство среды жизнедеятельности человека, частью которой является человек.

Свойством целостности обладают любые среды, независимо от их формата и вида: космические, планетарные, национальные, региональные, социальные, экологические, экономические, семейные, внутренняя среда человека, студенческие, профессиональные, другие. Целостные среды любого формата и вида можно представлять и классифицировать с помощью такого инструмента моделирования, как общие системы.

Целостность это также и свойство всех частей среды, которым они обладают изначально, в том числе и внутренней среды человека. Понятие части среды применяется по двум причинам. По мере увеличения формата нашего осознаваемого восприятия мы стали относить к частям среды то, что первоначально, в силу прежнего уровня ограниченности знания человека, мы считали целостными средами. Особенно наглядно это обстоятельство проявляется при рассмотрении среды обитания человека. При расширении ареала обитания прежние ареалы обитания рассматриваются как части нынешнего или будущего ареала обитания. Вторая причина – при изучении среды жизнедеятельности продуктивно рассматривать среду, как целое, состоящее из целостных частей.

Понятие целостности рассматривается системной философией в двух значениях.

Первое: целостность – это целое.

Целое и целостность как целое системная философия представляет в виде систем, моделей систем.

Второе: целостность – это свойство частей среды участвовать в целом.

Целостность как свойство частей среды участвовать в целом системная философия представляет как системность. Системность можно рассматривать как одно из свойств модели среды или части среды.

Отсюда следует, что в реальной системе все ее части обладают свойством системности, но не обязательно являются системами. В то же время система должна обладать свойством системности, позволяющим ей участвовать в тех системах среды жизнедеятельности, взаимодействие с которыми ей необходимо – «система должна быть системной» для обеспечения своего выживания, сохранения и развития.

По отношению к одним системам среды жизнедеятельности система может быть системной, по отношению к другим – несистемной . Системности, как описанию свойства некоторого объекта моделирования (системы, в т.ч.) выполнять условия участия в некоторой системе, могут присваиваться значения от 0 (нулевая системность ) до 1 (полная системность ).

Для полноты описания целостности необходимо ввести понятие несистемности. Несистемность - это описание свойств некоторого объекта моделирования, отражающее его противоречие с концептуальным миром среды, как целого. Функционирование несистемных объектов приводит к концептуальным изменениям в них самих за счет реакции среды функционирования и/или к концептуальным изменениям в среде за счет влияния несистемного объекта. Несистемности, как описанию свойства некоторого объекта моделирования (системы, в т.ч.) противоречить условию участия в некоторой системе, могут присваиваться значения от 0 (нулевая несистемность) до 1 (полная несистемность).

Можно отметить, что нулевая системность и нулевая несистемность отражают два подхода к описанию безразличного отношения к системному участию в жизнедеятельности определенной части среды (в смысле миссионерских и собственных целей рассматриваемого объекта, соответственно). В свою очередь, полная системность и полная несистемность отражают два подхода к описанию заинтересованного участия в жизнедеятельности данной части среды (также в смысле миссионерских и собственных целей рассматриваемого объекта, соответственно).

Можно также отметить, что часть реальной системы проявляет, как правило, по отношению к данной системе системность и несистемность одновременно.

Системность описывает тенденции к развитию имеющегося целого, целостности, несистемность – тенденцию к появлению нового целого, целостности.

Очевидно, что наиболее значимое содействие развитию данной системы исходит от тех систем среды жизнедеятельности, в отношении которых функционирование данной системы системно. Очевидно также, что наиболее значимые угрозы разрушения системы исходят от тех систем среды жизнедеятельности, в отношении которых функционирование данной системы несистемно. Также очевидно, что стратегия развития системы должна быть основана на нахождении разумной совокупности сочетаний системности и несистемности (в смысле собственных и миссионерских целей функционирования) по отношению ко всем другим системам, составляющим ее среду жизнедеятельности.

Для взаимосвязанного описания системности и несистемности определенной части среды (в т. ч. и системы) можно определить, что

Системность может принимать значения от +1 до +0 , а

Несистемность – от -1 до -0.

Итак, в рамках системной философии системность некоторой деятельности описывается как системность этой деятельности по отношению к определенной части среды , в которой она осуществляется. Среда, в которой осуществляется какая-либо деятельность, как известно, постоянно изменяется. Другими словами, системность некоторой деятельности не есть ее свойство, обеспеченное однажды и навсегда. В связи с этим обеспечение системности деятельности является обязательной частью обеспечения этой деятельности на всех этапах ее жизненного цикла. По этой причине любому специалисту необходимы профессиональные знания, умения и навыки в сфере системной философии и других методологий и теорий, посвященных вопросам обеспечения системности деятельности.

Среда развивается, не утрачивая целостности. В дискретном представлении развития можно считать, что в своем развитии среда переходит от одной целостности к другой.

Поэтому любые изменения, производимые человеком в среде в соответствии с определенными намерениями должны приводить к новой целостной среде жизнедеятельности. Какими должны быть изменения в среде?

Во-первых, изменения должны быть целостными.

Изменения, производимые человеком в среде в соответствии с определенными намерениями, должны представлять собой целостные создаваемые или изменяемые части среды. Тогда они могут приводить к новой целостной среде. Многочисленные примеры говорят о том, что изменения, не обладающие свойством целостности, «не вписываются» в окружающую среду. Среда отторгает изменения, которые не являются целостными, либо воздействует на них, превращая в целостные образования. Поэтому важной проблемой деятельности человека является проблема построения желаемых изменений в виде целостностей.

Во-вторых, воздействие, приводящее к целостному изменению в среде, само должно быть целостным.

Производимое человеком воздействие на среду может быть воздействием производительной деятельности либо управляющим воздействием. И в том и в другом случаях это должны быть целостное производительное воздействие или целостное управление, соответственно. Целостное управление, в свою очередь, проектируется с помощью метода системной философии в виде системного управления.

В-третьих, изменения и воздействия должны проектироваться с учетом системной модели той целостности, на изменение которой они направлены.

? Части среды , как уже отмечалось, также являются целостными средами. Рассмотрим наиболее важные для дальнейшего исследования виды частей среды.

Частями среды являются ее структуры и процессы.

Изменения, которые проектирует человек, могут являться процессами и структурами. Процессы и структуры как части среды также являются целостностями. Части среды, «меньшие по объему» по сравнению со средой и содержащие процессы и структуры, являются целостными средами по определению. Можно утверждать, что для разрешения проблемы построения изменений в виде целостностей необходимо построение процессов и структур в виде целостностей.

Необходимо отметить и следующее важное обстоятельство.

Частями среды жизнедеятельности человека являются окружающая (внешняя) и внутренняя среды.

Так, например, для производственной деятельности некоторого предприятия внешняя (окружающая) среда содержит, например, источники ресурсов и потребителей продукции, а также государственные и неправительственные организации, регулирующие данный вид деятельности, и другие компоненты. Внутренняя среда содержит внутренний мир человека, и мир его отношений с людьми, не относящихся к производственным отношениям. В этом смысле производственная система и государственный регулятор данного вида производственной деятельности обеспечивают взаимодействие между внешними и внутренними средами участников производственного процесса, способствуя созданию, например, гармоничного сочетания их миссионерских и собственных целей жизнедеятельности. Можно утверждать, что приемлемы только целостные воздействия производства и государственного регулятора на внутреннюю среду человека, приводящие к ее гармоничному развитию как ДНИФ-системы.

Некоторая действующая стратегия изменений , в соответствии с которой возникает данное намерение внести изменения в среду, также является целостностью, которая ранее данного намерения воспринята средой как ее целостная часть. В связи с этим требует разрешения проблема взаимодействия целостностей – целостности действующей стратегии изменений, целостности данного изменения и целостности среды. Как пример, можно привести проблему взаимодействия некоторой действующей стратегии развития страны (стратегия изменений), программы развития малого и среднего бизнеса (данное конкретное изменение) и потенциального класса малых и средних собственников (среда).

В то же время среда жизнедеятельности не является статической, в среду непрерывно вносятся изменения и не только по воле человека. В динамике развития среда постоянно находится в стадии изменения целостности, в стадии перехода от очередного целостного состояния к следующему. В этом смысле можно постулировать еще одно очевидное утверждение:

Среда жизнедеятельности человека содержит целостное ядро и идею целостного развития.

Мы исходим из того, что в каждой среде есть некоторая образующая ее целостная первооснова, которая здесь названа ядром. К ней притягиваются другие части окружающего мира в связи с тем, что данная первооснова, в отличие от них, ранее их обрела желаемый для них вид целостности и обладает свойством вовлекать в построение целостной среды части окружающего ее мира. Это свойство названо, в свою очередь, идеей целостного развития. К целостному ядру притягиваются другие части, воспринимающие эту идею целостного развития и изменяющие в своем развитии данную среду.

Среда, ее целостное ядро и система ее целостного развития содержат, скорее всего, концептуальные и реальные (физические) составляющие. Концептуальный (идеальный) мир среды содержит, видимо, некоторую присущую среде идею целостного развития этой среды, а также концептуальный мир целостного ядра. Разрешение противоречий между присущей среде идеей целостного развития, а также концептуальным миром целостного ядра среды, с одной стороны, и желаемыми для человека изменениями среды, с другой стороны, – одна из важных задач проектирования жизнедеятельности человека и, в том числе, управленческой деятельности.

Реальная среда содержит физическую реализацию целостного ядра (или его части) и идеи развития, а также совокупность реализуемых в ней человеком процессов и структур развития. В свою очередь, реализуемые человеком в среде процессы и структуры развития противоречат концептуальному миру среды.

Противоречия между концептуальным и реальным мирами среды – еще одна из тех проблем, которые необходимо разрешать при проектировании и реализации намерений изменить среду. Основная задача – создать естественное для среды преобразование целостного ядра в сочетании с влиянием на идею целостного развития среды со стороны реального мира.

При изучении определенной целостности необходимо рассматривать совокупность внутренней и внешней сред целостности. Взаимодействие между внутренней и внешней средами целостности порождает проблему исследования способа этого взаимодействия как целостности. Если же речь идет о взаимодействии нескольких целостностей с внешней средой, требует разрешения проблема их целостного взаимодействия с некоторой общей для них внешней средой.

В то же время любая целостность представляет собой некую совокупность своих частей-целостностей и обеспечивает взаимодействие их внутренних сред между собой и с внешней средой. Отсюда можно заключить, что

Любая целостность – это способ взаимодействия внутренних сред составляющих ее частей между собой, а также с внутренней и внешней средами самой целостности .

Любая целостность создает своего рода «целостносообразность» своих частей, влияет на процессы и структуры в этих частях. Уместно в данном случае вновь обратиться к выводу академика А.И. Опарина , приведенному в предыдущем разделе: «Не части определили собой организацию целого, а целое в своем развитии создало «целесообразность» строения частей». В рамках представлений системной философии говорится о целостносообразности, причем имеется в виду, что целесообразность и целенаправленность – это две стороны целостносообразности.

Другими словами, следуя мысли акад. А.И. Опарина, можно утверждать, что не части определяют собой строение целого, а целое в своем развитии определяет целостносообразность частей, их процессов и структур .

Надо, конечно, учитывать и тот бесспорный факт, что любая целостность является частью бесконечного числа других целостностей; все целостности, частью которых она является, влияют на ее строение и жизнедеятельность, на ее процессы и структуры. Множество целостностей, в которых участвует данная рассматриваемая целостность, бесконечно и счетно. Также бесконечно и счетно число целостностей как частей данной целостности, которые могут быть предметом рассмотрения со стороны человека при осуществлении исследования и другой деятельности в отношении данной целостности. Поэтому и любая часть данной целостности является в то же время частью некой другой «более крупной» целостности, в которую входит данная целостность и которая создает целостносообразность данной целостности.

Как уже отмечалось, эти и многие другие проблемы развития человека приводят к необходимости изучения и практического формирования целостности как свойства среды, определяющим образом влияющего на решение проблем развития человека и среды его жизнедеятельности. Известно, что изучение целостности наиболее эффективно производится с помощью системных исследований, системного анализа, системного проектирования, системного подхода, других видов системной деятельности. В качестве модели, отражающей целостность, выступает система (модель системы). В этом случае в прикладных исследованиях, в теоретических и философских построениях говорят о системности мира и его частей, о системных моделях.

Деятельность человека направлена на осуществление изменений в целостной среде и является частью этих изменений. Очевидно, что деятельность человека должна быть целостной. Для осуществления любой практики деятельности – исследований, анализа, проектирования, производства, управления и другой, это требование отражается как требование системности деятельности. Можно постулировать, что

Человек должен осуществлять системную деятельность для создания желаемых изменений в среде своей жизнедеятельности, частью которой он является .

Превращение любой деятельности в системную деятельность происходит в связи с системностью внутреннего потенциала человека (системные знания, умения, навыки и т. п.), а также вынуждено под влиянием реакции целостности среды.

Метод системной философии создает системность внутреннего потенциала человека, позволяя ему превращать любой вид своей деятельности в системную деятельность, изучая, в то же время, проявления системности среды жизнедеятельности. Системная философия использует в качестве основного определения системы следующее определение, обоснованное предыдущим изложением:

Система как отображение целостности – это способ взаимодействия внешней и внутренней сред частей системы.

? Необходимость системности государственного управления для создания целостных изменений в среде можно описать следующим образом на основе сформулированных тезисов.

Целостность – фундаментальное свойство среды государственного управления, частью которой является государство.

Свойством целостности обладают такие среды государственного управления как национальный потенциал и национальное производство, региональные, социальные, экологические, экономические среды, другие.

? Среда государственного управления развивается, не утрачивая целостности.

Поэтому любые изменения, производимые государством в среде в соответствии с определенными намерениями должны приводить к новой целостной среде жизнедеятельности.

Во-первых, изменения в среде, производимые государственным управлением, должны быть целостными.

Во-вторых, воздействие государственного управления, приводящее, по замыслу, к целостному изменению среды (национального потенциала или другой) или ее части, само должно быть целостным.

В-третьих, изменения в среде, производимые государственным управлением, и воздействия государственного управления должны проектироваться с учетом системной модели той целостной среды (социальной, производственной, экологической, другой), на изменение которой они направлены.

Части среды государственного управления также являются целостными средами.

Частями среды государственного управления являются ее структуры и процессы.

Так, целостными частями социальной, экологической, экономической сред являются, соответственно, социальные, экологические, экономические процессы и структуры. Для построения изменений социальных сред в виде целостностей необходимы целостные воздействия на социальные процессы и структуры в виде целостностей, построенные с учетом системных моделей этих процессов и структур.

Частями среды государственного управления являются окружающая (внешняя) и внутренняя среды.

Внешняя (окружающая) среда государственного управления содержит, например, источники ресурсов функционирования государства, заказчиков и потребителей услуг системы государственного управления и другие компоненты. Внешняя среда – источник миссионерских целей государства. Внутренняя среда содержит внутренние миры государственного служащего, коллективов государственных органов и их подразделений, государственной службы в целом, диктующие, в частности, собственные, эгоистические цели жизнедеятельности государства. Задача государства – создание гармоничного сочетания миссионерских и собственных целей жизнедеятельности государственного служащего, коллективов государственных органов и их подразделений, государственной службы в целом.

Некоторая действующая, воспринятая средой государственная стратегия изменений , в соответствии с которой возникает данное намерение внести изменения в среду в виде государственного управленческого решения, также является целостностью, которая ранее данного государственного решения воспринята средой как ее целостная часть. В связи с этим требует разрешения еще одна проблема, которую можно назвать проблемой взаимодействия целостностей – целостности действующей государственной стратегии изменений, целостности данного государственного решения и целостности среды. Как пример, можно привести проблему взаимодействия некоторой государственной стратегии развития молодежи (стратегия изменений), программы, например, государственной поддержки обеспечения жильем молодых семей (определенное государственное решение) и молодежи – молодой составляющей человеческого потенциала страны прошлого, нынешнего и будущего времени (среда).

В то же время среда государственного управления не является статической, в среду непрерывно вносятся изменения и не только по воле государства. В динамике своего развития среда государственного управления постоянно находится в стадии изменения целостности, в стадии перехода от очередного целостного состояния к следующему. В этом смысле можно постулировать еще одно очевидное утверждение:

Среда государственного управления содержит целостное ядро и идею целостного развития.

Нация, основная среда государственного управления, ее целостное ядро в виде государствообразующего этноса и система ее целостного развития содержат концептуальные и реальные (физические) составляющие. Концептуальный (идеальный) мир нации содержит некоторую присущую нации идею целостного развития нации, а также концептуальный мир государствообразующего этноса. Разрешение противоречий между концептуальным миром государствообразующего этноса и соответствующей идеей целостного развития нации, с одной стороны, и предполагаемыми государством изменениями с целью развития нации, с другой стороны, – одна из важных задач государственного проектирования развития нации и государственной управленческой деятельности.

Противоречия между концептуальным и реальным мирами нации – еще одна из тех проблем, которые необходимо разрешать при проектировании и реализации государственных управленческих решений. Основная задача, возникающая при разрешении данной проблемы – создать естественное для нации преобразование целостного ядра нации – государствообразующего этноса, в органичном сочетании с влиянием на идею целостного развития нации со стороны реального мира нации.

При исследовании, проектировании и реализации государственного управления необходимо его рассматривать как взаимодействие между внутренней и внешней средами функционирования системы-субъекта государственного управления. Отсюда можно заключить, что

Государственная деятельность в целом – это способ целостного взаимодействия внутренних сред частей государства между собой, а также с внутренней и внешней средами государственной деятельности.

В свою очередь,

Государственное управление – это способ целостного взаимодействия внутренних сред управленческой деятельности частей государства между собой, а также с внутренней и внешней средами государственного управления.

Части государственного управления – управленческие процессы функционирования государственного служащего, государственного органа, подразделений государственного органа, государства в целом. Государство (государственная служба), как система-субъект государственного управления создает своего рода «целостносообразность» своих частей, влияет на процессы и структуры в этих частях. Другими словами,

не части государства определяют собой организацию государства, как целого, а государство, как целое, в своем развитии создает целостносообразность строения своих частей.

В рамках представлений системной философии говорится о целостносообразности государственного управления, причем имеется в виду, что целесообразность и целенаправленность – это две стороны целостносообразности. Можно сформулировать следующее условие: не части государственного управления определяют собой формирование и осуществление государственного управления, как целого, а государственное управление, как целое, в своем развитии создает целостносообразность строения своих частей.

Для создания желаемого развития национального потенциала деятельность государства должна быть системной и государство должно, в том числе, осуществлять государственное системное управление.

Государственное системное управление, направленное на целостное развитие национального потенциала, может объединить на единой методологической основе системной философии самые различные подходы – народнохозяйственный, ведомственный, межведомственный и межотраслевой, комплексный, системный, функциональный и структурный, глобальный, региональный и другие. Государственное системное управление реализуется на основе целостного подхода системной философии к решению проблем управления.

Государственное системное управление направлено на целостное развитие национального потенциала, в рамках которого условие обеспечения устойчивого развития страны формулируется следующим образом:

национальные потенциалы прошлого, настоящего и будущего содержат в себе формируемые национальным управлением целостное ядро и идею целостного развития национального потенциала;

национальная деятельность содержит национальное системное управление и национальную идею целостного развития;

целостное ядро национального потенциала формируется национальным системным управлением;

государственная деятельность содержит государственное системное управление и государственную идею целостного развития;

государственная деятельность – системообразующая часть национальной деятельности, государственное системное управление – системообразующая часть национального системного управления, государственная идея целостного развития – системообразующая часть национальной идеи целостного развития.

Очевидно, что при данной постановке целостность нации формируется и поддерживается деятельностью государствообразующего этноса и государственным системным управлением.

Объектом исследования данной курсовой работы является государственная власть.
Предметом исследования – целостность и разделение государственной власти.
Целью исследования – изучить теоретические и практические аспекты целостности и разделения государственной власти

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………... 3
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ЦЕЛОСТНОСТЬ………..5
1.1. Понятие государственной власти и ее особенность……………………....5
1.2 Единство системы государственной власти Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения…………………………………………………………7
1.3.Целостность – признак и ценностное свойство государства…………..…10
1.4. Целостность государства, государственный и национальный суверенитет…………………………………………………………….………...13
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТИ……………………….15
2.1. Принцип разделения властей в Российской Федерации………………….15
2.2.Понимание принципа разделения властей в постреволюционной России…………………………………………………………………………….20
Заключение………………………………………………………………….…....25
Список использованной литературы……………………………………….…..27

Работа содержит 1 файл

Возникновение целостного государства есть следствие действия общих причин всеобщей взаимосвязи явлений окружающего человека мира, всеобщей системности, взаимозависимости мышления и бытия. Но на его формирование огромное влияние оказывают также и частные причины, характерные для конкретного исторического этапа развития общества, которые, не отменяя общие закономерности, отражаются на специфике, особенностях государственно организованной системы. Поэтому целостность государства никогда не бывает близкой, стандартной для всех народов и культур на все времена. Хотя каждая историческая эпоха характеризуется собственными и только ей присущими социально-политическими параметрами, расстановкой сил, детерминант, приоритетов и т.д. , но у нее всегда глубокие национальные, культурные, духовные, ментальные характеристики, уходящие своими корнями вглубь веков, в историю народа, общества, государства.

Целостность государства не может быть чем-то аморфным, ирреальным, искусственно сконструированным. Наоборот, она всегда должна быть системой строго очерченных правом границ поведения субъектов права. Сама ее сущность исключает какое-то произвольное толкование вне зависимости от объективных принципов системной организации целого, выражает неразрывную связь формы с содержанием как своеобразная генетически заданная программа для определенного уровня развития, например государства, проявляющаяся в конкретных политических реальностях. Наряду с другими механизмами – историческими, международными – целостность государства представляет собой наиболее высокий уровень социально-политической организации общества, его нормативно-правового обобщения.

И если в порядке вывода обратиться к некоторым принципам системной методологии, теории целостности государства, то можно отметить, что:

– целостность является таким системным признаком государства, который выражается в стабильности, устойчивости общественных отношений, фиксирует внимание на факторах внутренней упорядоченности, организованности, взаимосогласованности политической системы;

– не всякое государство является целостной социально-политической системой, но всякое государство не может развиваться, не будучи таковой;

– государство как целостная система может быть различного уровня сложности: от унитарного (простого) до федеративного (сложного);

– целостность государства указывает на тот или иной исторический тип государства, уровень развития демократии, культуры, статус человека в этой системе как личности и гражданина;

– как и всякое социальное явление, целостность государства связана с сознанием человека, уровнем нравственного, духовного развития общества;

– целостность государства проявляется в уровне жизни населения, степени социальной защищенности человека, обеспеченности гражданских прав и свобод, способности политической власти осуществлять эту власть на легитимных, правовых, нравственных основаниях;

– целостность государства – это подсистема существующей общественной системы; адекватность целостности государства целостности общества – одно из условий стабильности политической системы;

– целостность государства – это одна из основ политической власти, способ организации, разграничения, соединения, сочетания социальных потребностей и интересов; отсюда ее можно рассматривать в качестве определенного союза граждан, социальных групп, направленного на объединение в единое государство;

– обеспечение своей целостности – один из принципов государства, выражающийся в ряде его функций, направленных на охрану единого экономического, политического, территориального, правового пространства на всей территории страны. 5

1.4.Целостность государства, государственный и национальный суверенитет.

Для государства как определенной социально-политической системы есть такая истина, которая одновременно придает ему и жизненную силу и «вечность». И она заключена в его целостности и суверенности как первостепенных условиях бытия государственно организованного общества: от возникновения, развития и до совершенного состояния. Эта та закономерность, которая одинаково верна для любого исторического типа государства.

Если целостность государства предполагает прежде всего наличие целостной политической власти, т.е. внутренне единой, проистекающей из одного источника, опирающейся на общие и обязательные основы системообразования, то последняя мыслится только как власть, обладающая независимым или суверенным состоянием. Целостность, как интегративное качество системы, может сопутствовать только суверенному государству, только суверенной политической власти.

Целостность не может существовать в государстве, где отсутствует социальное равновесие, стабильность общественных отношений, единство экономического, политического, правового, территориального пространства. В одном государстве не может быть несколько государств. Любые ссылки на конфедеративное устройство не могут быть приняты во внимание, поскольку конфедерация – это не государственно-правовое, а международно-правовое образование. Одна государственная целостность, одна политическая власть, один государственный суверенитет – таковы объективные основы устойчивости социально-политической системы. Полновластие господствующего класса или всего народа, обладающее такими признаками, как постоянство, нераздельность, неограниченность и т.п., составляет не только сердцевину целостности государства, но и основу государственного суверенитета. Механизм совместного действия общества и политической власти обеспечивает как целостности, так и суверенитету государства всеобщий, императивный характер, превращает их в реальность.

Исторически как целостность, так и суверенитет государства сформировались постепенно, в результате ожесточенной борьбы различных социальных сил, отвоевывания жизненного пространства в столкновениях с другими народами и государствами. Поэтому они сопутствуют государству как единой политической организации, как определенному союзу людей и социальных групп на всем протяжении его развития.

Целостность и суверенитет являются выражениями не просто целостно-суверенной политической власти, а власти легитимной как на национальном, так и международном уровне. Степень развитости производительных сил общества, демократии, культуры, права и свободы человека выступают естественными факторами, ограничивающими возможности власти, государства. 6

Субъектом целостного и суверенного государства может быть исключительно народ в лице его полномочных представителей. Одна социально-политическая целостность, один государственный суверенитет и один их источник и носитель – все это логическим образом вытекает из самой природы политической власти как реальной и легитимной силы общества, способной обеспечить естественные права и свободы человека и гражданина, целостность общества и государства. Умножение числа субъектов целостности и суверенитета государства фактически ведет к девальвации самой их сущности, потере своей определенности, а значит, и ценностных свойств.

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТИ.

2.1. Принцип разделения властей.

В современном мире разделение властей - характерная черта, признанный атрибут правового демократического государства. Сама же теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Теория разделения властей была создана несколькими исследователями политики: идея высказывалась Аристотелем, теоретически была развита и обоснована Джоном Локком (1632-1704 гг. ), в классическом виде она была разработана Шарлем Луи Монтескье (1689-1755 гг. ) и в ее современной форме - Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном, Джоном Джеем -авторами "Федералиста" (серии статей, выходивших под общим заголовком в ведущих газетах Нью-Йорка в период обсуждения американской Конституции 1787 г., в которых пропагандировалось единство США на федеративной основе).

Основные положения теории разделения властей следующие:

1. разделение властей закрепляется конституцией;
2. согласно конституции законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам;
3. все власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устранена любой другой;
4. никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти;
5. судебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит конституции.

Теория разделения властей в государстве призвана обосновать такое устройство государства, которое исключало бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а ближайшим образом - любым органом государства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всяких форм диктатуры, опасность которой - постоянная общественная реальность. 7
Теоретические и практические истоки принципа разделения властей - в Древней Греции и Древнем Риме. Анализ политических структур и форм правления Платоном, Аристотелем и другими античными мыслителями подготовил почву для обоснования этого принципа в эпоху Просвещения.

Теоретическое развитие принцип разделения властей получил в средние века. Прежде всего - в труде "Два трактата о государственном правлении" (1690 г.) английского философа Джона Локка, который, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, разрабатывает принципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей. Приоритет остается за законодательной властью в механизме разделения властей. Она верховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают по отношению к законодательной власти подчиненное положение, однако они не пассивны по отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие.
Столетие спустя после опубликования "Двух трактатов о государственном правлении" Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г. Национальным Собранием Франции, провозгласит: "Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции".
Монтескье принадлежит также развитие положения о системе сдержек различных властей, без которой их разделение не было бы действенным. Он утверждал: "Необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга". Речь, по существу, идет о так называемой системе сдержек и противовесов, где баланс законодательной, исполнительной и судебной власти определяется специальными правовыми мерами, обеспечивающими не только взаимодействие, но и взаимоограничение ветвей власти в установленных правом пределах.

Большой вклад в творческое развитие идеи сдержек и противовесов и воплощение ее на практике внес американский государственный деятель (дважды бывший президентом США) Джеймс Мэдисон (1751-1836 гг.). Он изобрел такую систему сдержек и противовесов, благодаря которой каждая из трех властей (законодательная, исполнительная и судебная) является относительно равной. Этот механизм сдержек и противовесов Мэдисона до сих пор действует в США.
Сдержками и противовесами Мэдисон называл частичное совпадение полномочий трех властей. Так, несмотря на то, что Конгресс - законодательный орган, президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Судебная власть сдерживается президентским назначением и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Конгресс сдерживает президента своим правом ратифицировать назначения в органы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие власти своей властью ассигновать деньги.

Принцип разделения властей воспринят теорией и практикой всех демократических государств. Как один из принципов организации государственной власти в современной России, он был провозглашен Декларацией "О государственном суверенитете Российской Федерации" 12 июня 1990 г., а затем получил законодательное закрепление в ст. 10 Конституции РФ, которая гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Разделение властей в России заключается в том, что законодательная деятельность осуществляется Федеральным Собранием: федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст. 105 Конституции), а по вопросам, перечисленным в ст. 106, - Государственной Думой с обязательным последующим рассмотрением в Совете Федерации; исполнительную власть осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции); органами судебной власти являются суды, образующие единую систему, возглавляемую Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей и органов государственной власти обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции).

Однако практическое воплощение принципа разделения властей в России идет с большим трудом. Как отмечается в литературе, все готовы признать отдельное существование каждой из трех властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. Это отчасти объясняется длительным периодом тоталитарного правления. В истории России не было накоплено какого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще живучи традиции самодержавия и единовластия. Ведь само по себе конституционное разделение властей (на законодательную, исполнительную и судебную) не приводит автоматически к порядку в государстве, а борьба за лидерство в этой триаде обрекает общество на политический хаос. Безусловно, разбалансированность механизма сдержек и противовесов - лишь переходный этап в процессе становления государственности.
Как и у всякой идеи, у теории разделения властей всегда были как сторонники, так и противники. Не случайно Монтескье пришлось в 1750 г. опубликовать блестящую работу под названием "Защита "О духе законов".

Смысл классического учения о разделении властей (в том виде, в каком оно было разработано Монтескье и поддержано Кантом) не следует сводить ни к выражению компромисса классово-политических сил, ни к разделению труда в сфере государственной власти, выражающей народный суверенитет, ни к механизму "сдержек и противовесов", сложившемуся в развитых государственно-правовых системах. Разделение властей - это прежде всего правовая форма демократии.

2.2.Понимание принципа разделения властей в постреволюционной России

Теория разделения властей – буржуазная политико-правовая доктрина, согласно которой государственная власть понимается не как единое целое, а как совокупность различных властных функций,осуществляемых независимыми друг от друга государственными органами.

Учение о разделении властей связанное с теорией естественного права, исторически сыграло прогрессивную роль в борьбе буржуазии с абсолютизмом и произволом королевской власти.

Существование в социалистическом государстве государственных органов с различной компетенцией означает, что принцип единства государственной власти требует разграничения между ними функции по осуществлению государственной власти – такая трактовка данного принципа характерна для большинства авторов советского периода.

В РФ принцип разделения властей впервые закреплен в конституции РСФСР, но, как было сказано выше, нарушение этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция 1993 года фиксировала этот принцип как одну из основ конституционного строя.

Ст. 10 Конституции РФ провозглашает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституция вверяет каждую из этих ветвей власти соответствующему органу действующему самостоятельно. 8

Следует помнить, что все высшие органы государственной власти в равной степени выражают целостность концепции народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Важной особенностью Российской Конституции является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечить согласованное функционирование и взаимное действие органов государственной власти.

Но при этом Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального собрания или судебных органов Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд.

В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признается главой исполнительной власти.

Поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.